健全國土空間用途管制制度，嚴格保護各類(lèi)自然生態(tài)空間，是保護生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要途徑，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的重大舉措。按照中辦印發(fā)的《黨中央生態(tài)文明體制制度改改革總體方案》有關(guān)要求，國土資源部會(huì )同有關(guān)部門(mén)，研究制定了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，經(jīng)國務(wù)院同意印發(fā)實(shí)施。

　　近日，國土資源部舉行新聞發(fā)布會(huì )，對外發(fā)布了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（下稱(chēng)《管制辦法》）（相關(guān)報道見(jiàn)本報4月22日礦業(yè)管理版）。國土資源部規劃司相關(guān)負責人向媒體解讀了《管制辦法》的具體情況。

　　問(wèn)：請介紹一下《管制辦法》制定的背景、主要內容及相關(guān)的情況。

　　答：主要從起草背景、主要內容、主要考慮及如何實(shí)施四個(gè)方面介紹——

　　一、《管制辦法》的起草背景

　　黨的十八屆三中全會(huì )《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》要求，“健全用途管制制度，明確各類(lèi)國土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護邊界”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對自然生態(tài)空間用途管制制度建設做出明確部署。國務(wù)院將“制定自然生態(tài)空間用途管制辦法”列為經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作。按照黨中央國務(wù)院決策部署，國土資源部會(huì )同國家發(fā)改委、財政部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等9個(gè)部門(mén)，進(jìn)行深入研究，廣泛征求31個(gè)?。▍^、市）和有關(guān)方面意見(jiàn)建議，制定了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，并制定了《自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)方案》，經(jīng)報中央深改辦審核并經(jīng)國務(wù)院審定，3月24日由國土資源部印發(fā)實(shí)施。

　　二、《管制辦法》主要內容

　　《管制辦法》共7章30條，分為四大部分：

　　第一部分總則，共1章7條。對《管理辦法》編制的目的、原則、適用范圍、生態(tài)空間的概念定義，以及用途管制的基本制度、主管部門(mén)和管控依據等做出規定。

　　第二部分管控措施，共3章13條，提出在生態(tài)空間調查評價(jià)、生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定、生態(tài)空間布局、用途落實(shí)等基礎上，明確生態(tài)空間區域準入，生態(tài)、農業(yè)和城鎮空間之間，生態(tài)空間內建設用地、農業(yè)用地管控，以及生態(tài)空間內部各類(lèi)型之間用途轉用許可，并提出休養生息、生態(tài)修復和改造提升等措施。

　　第三部分保障措施，共2章9條，提出確權登記、協(xié)同管理、協(xié)議管護、生態(tài)保護補償等政策保障，并明確市縣級以上人民政府和有關(guān)行政主管部門(mén)職責，制定了試點(diǎn)實(shí)踐、基礎信息平臺建設、資源環(huán)境承載能力監測預警、監督檢查和社會(huì )監督等制度。

　　第四部分附則，共1章1條。明確了《管制辦法》施行的區域和時(shí)間。

　　三、《管制辦法》的主要考慮

　?。ㄒ唬┰诙ㄎ簧?，貫徹落實(shí)改革要求，體現自然生態(tài)空間管制的綜合性、基礎性作用?！豆苤妻k法》按照山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，協(xié)調現有各類(lèi)生態(tài)空間用途管控的相關(guān)制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，是推進(jìn)自然生態(tài)空間用途管制的依據和規范?！豆苤妻k法》重點(diǎn)明確生態(tài)、農業(yè)與城鎮空間的轉用管理和生態(tài)空間內部用途轉化規則與要求，嚴格控制生態(tài)空間轉為農業(yè)、城鎮空間，確保依法保護的生態(tài)空間面積不減少、功能不降低、服務(wù)保障能力逐漸提高。

　?。ǘ┰谟猛竟苤颇Ｊ缴?，體現了分級分類(lèi)管理的管制思路。分級管理是指，將生態(tài)空間范圍內劃定的具有特殊重要生態(tài)功能必須強制性嚴格保護的區域，劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)，原則上按禁止開(kāi)發(fā)區的要求進(jìn)行管理，實(shí)行特殊保護。其他生態(tài)空間，原則上按限制開(kāi)發(fā)區域的要求進(jìn)行管理，執行區域準入制度，限制開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，在不妨害現有生態(tài)功能的前提下，允許適度的國土開(kāi)發(fā)、資源和景觀(guān)利用。分類(lèi)管理是指《管制辦法》暫不改變目前各部門(mén)已有管理事權，國土資源、農業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)行政主管部門(mén)，按照部門(mén)職能，對各類(lèi)生態(tài)空間的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行管控。

　?。ㄈ┰诠苤埔罁?，以空間規劃為依據，協(xié)調銜接各類(lèi)專(zhuān)項規劃?！豆苤妻k法》提出通過(guò)編制空間規劃，確定城鎮、農業(yè)和生態(tài)功能空間，明確生態(tài)空間保護目標、總體格局、重點(diǎn)區域和管制要求，落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)和其他生態(tài)空間的數量與布局，作為自然生態(tài)空間用途管制的統一依據。同時(shí)，應通過(guò)組織編制中心城區和鄉鎮級土地利用總體規劃、城鄉規劃、林地保護利用規劃等，落實(shí)空間規劃要求，對生態(tài)空間用途管制進(jìn)行細化。

　?。ㄋ模┰诠苤品绞缴?，除指標控制外，進(jìn)一步強化空間控制?！豆苤妻k法》弱化了指標層層分解控制，強調通過(guò)空間布局落實(shí)生態(tài)空間保護目標，體現自上而下和自下而上相結合的思路。自上而下主要體現在，國家通過(guò)制定調查標準、生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定標準、監管平臺和用途管制規則，確保需要重點(diǎn)保護的生態(tài)空間在下級規劃中得到落實(shí)。自下而上主要體現在，通過(guò)編制市縣級空間規劃，強化生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線(xiàn)的落地管理，作為生態(tài)空間用途管制的依據。

　　四、關(guān)于《管制辦法》實(shí)施

　　《管制辦法》是一項新的制度設計，其有效實(shí)施需要與國家空間規劃改革和生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定、自然資源統一登記等相關(guān)生態(tài)文明體制改革任務(wù)做好銜接，同步推進(jìn)。因此，《管制辦法》將通過(guò)開(kāi)展地方試點(diǎn)的方式實(shí)施，積累經(jīng)驗，為在全國建立自然生態(tài)空間用途管制制度提供實(shí)踐基礎。國土資源部起草了《試點(diǎn)方案》，擬結合國家生態(tài)文明試驗區、省級空間規劃和市縣“多規合一”試點(diǎn)、自然資源統一確權登記試點(diǎn)等工作，在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6省選擇省、市、縣級試點(diǎn)，分3年開(kāi)展工作及時(shí)形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。近期，國土資源部將召開(kāi)自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作會(huì )議，部署試點(diǎn)具體工作。

　　問(wèn)：《管制辦法》對推進(jìn)生態(tài)文明建設有何重大作用？

　　答：一是貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設新理念新要求的重要舉措?！豆苤妻k法》牢固樹(shù)立“山水林田湖”是一個(gè)生命共同體的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、區域統籌、分級分類(lèi)、協(xié)同共治的原則，以空間規劃為依據，對自然生態(tài)空間實(shí)行區域準入和用途轉用許可，重點(diǎn)明確農業(yè)、城鎮、生態(tài)主導功能空間的用途轉用管理，構建了覆蓋全部自然生態(tài)空間的開(kāi)發(fā)保護制度框架。

　　二是強化自然生態(tài)空間保護的重要手段?！豆苤妻k法》著(zhù)眼提高用途管制的針對性和可操作性，從區域和地塊兩個(gè)不同層面入手，強化對自然生態(tài)空間的用途管制。在區域層面制定區域準入條件，明確允許的開(kāi)發(fā)規模、強度、布局，以及允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型；對每一地塊的不同用途之間的轉換實(shí)施用途轉用許可，不僅嚴格管制建設空間占用生態(tài)空間，也嚴格控制生態(tài)與農業(yè)空間之間，以及生態(tài)空間內不同類(lèi)型之間的用途轉化。對于沒(méi)有發(fā)生土地用途轉變的生態(tài)空間，實(shí)行承載力管控，防止過(guò)度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等，對生態(tài)空間的功能造成損害。

　　三是推動(dòng)形成國土空間治理合力的制度保障?！豆苤妻k法》立足現有管理體制，并與未來(lái)改革相銜接，各有關(guān)部門(mén)按照《管制辦法》規定，在各自職責范圍內對生態(tài)空間進(jìn)行管理，共同落實(shí)用途管制的要求，形成管制合力，為推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現代化建設提供制度保障。

　　問(wèn)：《管制辦法》是如何界定自然生態(tài)空間？與生態(tài)保護紅線(xiàn)又是什么關(guān)系？答：《管制辦法》首次明確了自然生態(tài)空間的內涵，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線(xiàn)、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等，基于“三生”空間劃分的考慮，生態(tài)空間涵蓋除農業(yè)空間、城鎮空間之外的所有國土空間。

　　自然生態(tài)空間范圍很廣，在生態(tài)價(jià)值、利用方式上也存在較大差異，有些自然生態(tài)空間是完全禁入不能動(dòng)，有些自然生態(tài)空間可以在保障生態(tài)功能的同時(shí)適度利用。因此，需要把自然生態(tài)空間中最重要的、需要禁止開(kāi)發(fā)和進(jìn)一步嚴格保護的區域單獨劃出來(lái)，提高管制等級，實(shí)行特殊保護。

　　生態(tài)保護紅線(xiàn)就是在生態(tài)空間范圍內劃定的，具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)，原則上按照禁止開(kāi)發(fā)區域的要求進(jìn)行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，嚴禁任意改變用途，嚴格禁止任何單位和個(gè)人擅自占用和改變生態(tài)保護紅線(xiàn)的用地性質(zhì)，鼓勵按照規劃開(kāi)展維護、修復和提升生態(tài)功能的活動(dòng)。因國家重大戰略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準后予以安排。

　　生態(tài)保護紅線(xiàn)外的生態(tài)空間，原則上按限制開(kāi)發(fā)區域的要求進(jìn)行管理，嚴格限制建設占用等不可逆性變化，在不妨害現有生態(tài)功能的前提下，允許適度的國土開(kāi)發(fā)、資源和景觀(guān)利用。

　　問(wèn)：自然生態(tài)空間用途管制為何將空間規劃作為管制依據？

　　答：自然生態(tài)空間用途管制是生態(tài)文明體制改革的重要內容之一，必須與空間規劃體制改革、健全國土開(kāi)發(fā)保護制度等改革任務(wù)協(xié)調銜接?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，著(zhù)力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題?！豆苤妻k法》作為健全國土空間用途管制制度的重要組成部分，按照改革要求，明確規定以空間規劃為依據，統籌確定生態(tài)空間管制目標任務(wù)，落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)數量與布局。同時(shí)，通過(guò)組織編制中心城區和鄉鎮級土地利用總體規劃、城鄉規劃、林地保護利用規劃等，落實(shí)空間規劃要求，對生態(tài)空間用途管制進(jìn)行細化。