[摘要]建筑工程采取“低價(jià)中標”是國外市場(chǎng)常用的招標方法，近年來(lái)，國內建筑業(yè)很多地方正在推行。但由于種種原因，市場(chǎng)各方對此褒貶不一。

　　本文就某水電站工程實(shí)行“低價(jià)中標”后的施工過(guò)程中出現和引發(fā)的一些安全問(wèn)題進(jìn)行探討。文中的觀(guān)點(diǎn)和例舉的某些事實(shí)雖不一定具有普遍性，但是對今后如何進(jìn)一步正確認識和完善包括“低價(jià)中標”在內的招投標方法和管理如能起到拋磚引玉的作用，這就是筆者的初衷。

　　[關(guān)鍵詞]低價(jià)中標引發(fā)安全問(wèn)題

　　2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》開(kāi)始施行，該部法律規定了適用市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的管理制度，對以往的招投標體制提出了新的要求。同年7月，國家七部委聯(lián)合發(fā)布《評標委員會(huì )和評標辦法暫行規定》12號令，第一次明確提出了最低價(jià)中標的原則，這一行政規章的出臺目的是與國際慣例接軌。

　　目前，倡導所謂的“低價(jià)中標”并不是絕對的最低價(jià)，按照市場(chǎng)規律，最低價(jià)也應該高于成本價(jià)。這是我國的《招投標法》中早就明確指出的:最低價(jià)不應低于成本價(jià)。

　　為什么現行的水利水電工程“低價(jià)中標”成為一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題在業(yè)界已引起廣泛的討論和爭議呢？宏觀(guān)上，“低價(jià)中標”它對國民經(jīng)濟發(fā)展確實(shí)起到了一定的促進(jìn)作用。首先，減少了國家對基礎建設的投入，節省了資金；其次，它改變了水利水電工程建設投資大、工期長(cháng)、見(jiàn)效慢的局面，有利于對水資源的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和利用；第三，增強了建設投資方的信心。從整體來(lái)看“低價(jià)中標”的出現符合經(jīng)濟規律的發(fā)展，符合當前國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，所以說(shuō)，“低價(jià)中標”的出現和存在具有必然性。微觀(guān)上，“低價(jià)中標”對工程建設有一定的促進(jìn)作用，這主要反映在施工方通過(guò)挖潛增效，大大縮短了建設周期，提高了工程質(zhì)量，使投資方達到了高速度、高質(zhì)量、高效率、低成本，即“三高一低”的目標要求。但“低價(jià)中標”又是施工方在日益激烈的市場(chǎng)競爭中，為求生存、圖發(fā)展，施工企業(yè)迫不得已才采取低價(jià)競標以贏(yíng)得工程項目。

　　1合理的“低價(jià)中標”是將來(lái)建筑市場(chǎng)發(fā)展趨勢和政策走向。

　　1.1現行的“低價(jià)中標”與法不符�，F實(shí)事例表明，日前市場(chǎng)對“低價(jià)中標”的認識和某些地區的做法存在著(zhù)極大的誤區。不但有悖國情，而且違反我國現行法律。從《招標投標法》的立法宗旨和目的來(lái)理解，雖然有通過(guò)競爭方式提高投資效益的立法思想，但可以肯定絲毫沒(méi)有通過(guò)招投標使招標人單方降低造價(jià)、提高單方投資效益的意圖，更不存在工程造價(jià)越低越好的概念。該法的立法宗旨和目的非常明確地強調：通過(guò)競爭方式規范招投標活動(dòng)，提高投資效益，保證項目質(zhì)量，保護國家、社會(huì )公共利益和招投標雙方當事人合法權益。一味地追求低于成本價(jià)的“低價(jià)中標”顯然忽略這些立法目的。

　　1.2“低價(jià)中標”不符合目前我國的市場(chǎng)現狀。一方面，我國目前市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展水平與國外相比存在很大差距，市場(chǎng)競爭尚停留在低水平，大多數施工企業(yè)只能組織施工總承包，通過(guò)提高總承包管理降低造價(jià)的空間并不大。在這種情況下，提倡“低價(jià)中標”往往引發(fā)工程質(zhì)量事故、工程安全事故和工程安全設施投入減少引發(fā)的安全隱患或安全事故；另一方面，無(wú)論從立法層面，還是技術(shù)層面看，我們尚未根本解決什么是成本價(jià)，怎樣判定投標報價(jià)過(guò)低等關(guān)鍵問(wèn)題。因此，實(shí)踐中極易引發(fā)低于成本的惡性競爭。

　　1.3提倡合理的“低價(jià)中標”是發(fā)展趨勢。什么是合理的價(jià)位究竟如何確定？從目前實(shí)踐看還沒(méi)有明確的條例和標準，這必然造成招投標過(guò)程中的隨意性，產(chǎn)生許多負面影響。首先是質(zhì)量隱患問(wèn)題。有的施工單位為了追求利潤或不出現較大虧損，不惜偷工減料以降低工程成本，從而影響工程質(zhì)量，“豆腐渣”工程就是其具體表現；其次，低價(jià)中標造成施工企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，影響了企業(yè)的發(fā)展。近幾年大部分施工企業(yè)對科技創(chuàng )新的投入逐年減少，有的施工單位多年拿不出一項科研成果。并非企業(yè)不重視科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，而是無(wú)力投入大量的資金進(jìn)行科技創(chuàng )新;第三是企業(yè)安全信譽(yù)受到影響。國有企業(yè)“低價(jià)中標”工程難以養活自己的隊伍，多數采取“轉包”形式。由于實(shí)行的是以包代管，分包商在安全投入方向選擇上存在投機心理，重眼前利益，能省則省，該投入的也沒(méi)投入到位，一旦發(fā)生安全責任事故，中標單位必須承擔安全主體責任。

　　1.4現行與招投標相關(guān)法規和制度有待完善。我國1998年制定的《建筑法》重點(diǎn)是調整、約束承包商的，對建設單位（業(yè)主）的監管力度不夠，特別是如何規范業(yè)主的條款和關(guān)于招投標等方面有待完善。規律法規中還有個(gè)需要探討的問(wèn)題，就是有沒(méi)有必要對政府工程、社會(huì )工程、私人工程實(shí)施分類(lèi)監管，著(zhù)重把政府投資工程管好、管到位、管出成效；對社會(huì )工程和私人工程抓住主要環(huán)節進(jìn)行監管，其他放開(kāi)。尤其是一些重要環(huán)節，如加強工程質(zhì)量和施工安全的管理、環(huán)境保護、整治違法轉包、違法分包問(wèn)題。這是行業(yè)內一個(gè)十分突出的問(wèn)題，也是引發(fā)其他問(wèn)題的根源。

　　2市場(chǎng)呼喚“低價(jià)中標”招投標方法亟待完善。

　　2.1當前，建筑行業(yè)市場(chǎng)招投標常采用的評價(jià)方式主要有兩種：一種是綜合評價(jià)法；另一種是經(jīng)評審的低價(jià)中標法。

　　綜合評價(jià)法原本是通過(guò)考慮造價(jià)、管理、質(zhì)量、信譽(yù)等因素來(lái)綜合評價(jià)，以確定最優(yōu)承包商的辦法。實(shí)踐中，為了避免操作人員及評委的主觀(guān)因素而導致不公正行為的出現，招標方在許多項目上取消了定性評價(jià)的內容，或僅規定了機械的核對內容。該辦法逐步淪為與抽簽或搖獎無(wú)異的結果。而經(jīng)評審的低價(jià)中標法，由于無(wú)法對造價(jià)的合理性進(jìn)行評價(jià)，只能以低價(jià)作為主觀(guān)依據，出現了投標不理性、中標后難以監管，所以才造成“半拉子工程”、“釣魚(yú)工程”以及“低價(jià)中標，高價(jià)結算”等現象。

　　2.2“低價(jià)中標”不能實(shí)現“雙贏(yíng)”。實(shí)行“低價(jià)中標”以來(lái)，從表面上看工程造價(jià)確實(shí)降低百分比，投資業(yè)主得到實(shí)惠。但站在施工方角度評論，隨之而來(lái)的是市場(chǎng)惡性競爭加劇，買(mǎi)標、賣(mài)標、圍標、串標等擾亂市場(chǎng)行為時(shí)有發(fā)生，工程優(yōu)良率明顯下降，安全死亡事故上升，工程債務(wù)、勞資糾紛不斷加劇等問(wèn)題。有很大比例的施工企業(yè)以最低價(jià)中標后，由于受到建材價(jià)漲和拖欠工程款這兩大因素影響，真是到了舉步維艱的地步，給施工企業(yè)帶來(lái)員工下崗、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員外流嚴重等影響。

　　2.3“低價(jià)中標”容易引發(fā)其他問(wèn)題。曾有一種理論說(shuō)法，工程低價(jià)中標后，承包商可以通過(guò)標后管理來(lái)避免工程質(zhì)量、施工工期、施工安全與文明施工等諸多方面可能出現的問(wèn)題。但在現實(shí)施工中，標后管理是很難抓出成效的，且管理成本居高不下。目前為何在建筑市場(chǎng)、建筑工地有地條鋼、過(guò)期水泥、劣質(zhì)的水、電配件、不合格的磚和劣質(zhì)的鋁合金型材的買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)？原因很簡(jiǎn)單，因為這是一種經(jīng)濟規律：施工企業(yè)低價(jià)中標后，必須采取多種途徑降低成本，有的就靠偷工減料來(lái)平衡“低價(jià)中標”帶來(lái)的成本缺口。如果這種現象普遍了，市場(chǎng)監管部門(mén)又能奈何？另外，隨著(zhù)最低價(jià)中標在施工招標的蔓延，設計最低價(jià)、勘探最低價(jià)、監理最低價(jià)也相繼產(chǎn)生。施工現場(chǎng)的監理人員也將被一減再減，有的一個(gè)監理人員管幾個(gè)項目，并出現監理人員同情或默許偷工減料的這種不正常情況發(fā)生。這種狀況繼續下去，怎能保證工程不出安全事故。

　　2.4“低價(jià)中標”致使水利水電建筑市場(chǎng)潛伏著(zhù)危機。以川西南某水電站工程為例，該工程為流域開(kāi)發(fā)建設規劃“一庫五級”五個(gè)梯級電站中，自上而下的第四級，被推薦為首期開(kāi)發(fā)的中型水電站。由于看中流域開(kāi)發(fā)前景，四家中標施工方均為國家總承包施工一級以上企業(yè)。工程初期，各施工單位為樹(shù)立企業(yè)形象和創(chuàng )工程信譽(yù)，加之有工程局（集團）總部在資金上的大力支持，四個(gè)項目部相繼展開(kāi)了比質(zhì)量、比進(jìn)度、比安全文明施工為主要內容的競賽活動(dòng)。好景不長(cháng)，僅有一年多的時(shí)間，工程工期尚未過(guò)半，“低價(jià)中標”的弊端就暴露無(wú)遺。

　　2.4.1資金周轉困難。工程質(zhì)量要求成為“精品工程”，即要保證資金又要確保質(zhì)量，以最低價(jià)格去完成這一項工程，這無(wú)疑給了施工方出了一個(gè)極大難題。為履約合同工期，多數施工方把自己隊伍無(wú)法接受的工程單價(jià)，分包給當地小施工隊伍，乃至“包工頭”。為什么私營(yíng)企業(yè)在報價(jià)上有絕對的優(yōu)勢？私營(yíng)企業(yè)主多在“無(wú)工程肯定會(huì )死、有工程也許會(huì )活”觀(guān)念的驅使下，以低報價(jià)作為找工程的唯一籌碼。由于不切實(shí)際地冒險以低于成本價(jià)格承攬到本身無(wú)能力承擔的工程，這就為以后減少工程安全設施投入、偷工減料、克扣或拖欠民工工資埋下隱患。

　　2.4.2惡性循環(huán)是“低價(jià)中標”的必然結果。工程單價(jià)在很大程度上決定著(zhù)施工行為，合理的工程造價(jià)是施工企業(yè)的生命線(xiàn)，當承包人所攬的工程難以盈利甚至虧本時(shí)，它的第一個(gè)反映就是如何降低成本，千方百計挽回損失。在購買(mǎi)材料時(shí)，鉆清單和合同的漏洞盡量選用次品或劣質(zhì)產(chǎn)品；在施工時(shí)不按施工規范操作，減少材料、人工、機械的投入；在人力投入上，盡量使用廉價(jià)勞動(dòng)力（未經(jīng)培訓或技術(shù)等級低的工人）；加上“包工頭”后期本身也到了資不抵債困境，任意克扣和拖欠民工工資的現象時(shí)有發(fā)生。隨著(zhù)時(shí)間的推移，這樣的“隱患”數量和爆發(fā)力會(huì )越來(lái)越大，總有一天會(huì )產(chǎn)生多米諾骨牌效應，會(huì )波及安全生產(chǎn)、工程質(zhì)量、社會(huì )治安多個(gè)領(lǐng)域。這一系列問(wèn)題將會(huì )增加社會(huì )的不安定因素，對經(jīng)濟社會(huì )的健康發(fā)展極為不利。如僅在2005年6月，某項目部的民工因工資被“包工頭”拖欠發(fā)生兩起集體上訪(fǎng)和堵塞交通事件。

　　3找準“低價(jià)中標”的癥結，盡快建立健全符合我國國情，具有社會(huì )主義特色的招投標法。

　　3.1確定高于成本價(jià)是關(guān)鍵。目前“低價(jià)中法”正處在推行和探索階段，如果除開(kāi)人為因素在所謂“資格預審”階段玩“貓膩”的話(huà)，其中最重要一條就是所謂的成本價(jià)確定。鑒于評標專(zhuān)家的層次不一，很容易違背該評標方法的意愿。因為目前的企業(yè)定額并沒(méi)有普遍建立，市場(chǎng)定價(jià)還在摸索階段，投標方報價(jià)后，究竟該工程能有多少利潤，有多少編標和評標的專(zhuān)家能科學(xué)合理的說(shuō)清。

　　作為企業(yè)，是以本企業(yè)的施工設備、施工方法和工效定額和實(shí)際管理費用計算投標價(jià)。作為業(yè)主，則是采用當地常用的，比較先進(jìn)的施工設備和施工方法和經(jīng)實(shí)踐證實(shí)的比較先進(jìn)的工效定額為依據計算造價(jià)作為標底，或者只是比照類(lèi)似工程的價(jià)格資料編制投資額，而不編標底。由于各企業(yè)實(shí)力不同，管理水平不同，各企業(yè)投標價(jià)差異比較大，有時(shí)甚至很懸殊。業(yè)主通過(guò)審核投標資料，分析是否合理可靠，從中選出既合理可靠，又比較低的標價(jià)作為中標單位，標底也僅能作為投資和評標參考。

　　3.2如何判定合理的標價(jià)。合理的標價(jià)因地區和項目實(shí)施的具體條件而異。其內容應包括：適合該地區的自然條件、市場(chǎng)條件（工程承包市場(chǎng)、材料設備市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)等狀況）。反映當地施工力量（含可能的外來(lái)力量）的能力和管理水平和市場(chǎng)價(jià)格水平；符合工程標準和質(zhì)量要求，保證必要的施工條件，從而保證達到工程質(zhì)量標準；符合工期要求。如在合理工期之內，不用正常標價(jià)；需要適當提前完工，應考慮相應的補償；合理的標價(jià)應使承包商能按期按質(zhì)按量完成既定施工任務(wù)的同時(shí)，獲得一定的利潤，使企業(yè)得以繼續發(fā)展。只有通過(guò)積累和分析實(shí)踐資料，交考慮變化情況（工程內容、市場(chǎng)、價(jià)格等的變化），才能得出合理的標價(jià)。

　　3.3應把合理低價(jià)中標法作為當前我國國情的選擇。合理低價(jià)中標法是在各投標人滿(mǎn)足招標文件實(shí)質(zhì)性要求的前提下，經(jīng)專(zhuān)家參考招標人標底，并對各投標報價(jià)與基準價(jià)進(jìn)行對照評審，擇優(yōu)選擇合理低價(jià)投標人為中標侯選人的評標法。合理低價(jià)中標有別于“最低價(jià)中標”的主要特點(diǎn)是：合理的低價(jià)。在通常情況下，可以取各投標人投標報價(jià)的平均價(jià)為基準價(jià)（廢標除外），便于招標人控制在招標活動(dòng)全過(guò)程中無(wú)論投標人以何種方式（或許是按施工圖預算下降一定百分比，或許是按企業(yè)定額報的價(jià)）報價(jià)，均以基準價(jià)為對比價(jià)；在評標中結合招標文件所公示的實(shí)質(zhì)性要求，對投標人進(jìn)行綜合評估和審定，擇優(yōu)選擇投標人。

　　3.4實(shí)行一票否決制。在“低價(jià)中標”招投標時(shí)，凡出現總價(jià)優(yōu)惠或讓利的，對人工工資、機械臺班費用、材料價(jià)格投標書(shū)中均應列出清單，以備竣工結算審價(jià)。在投標報價(jià)評審中，不僅要評總價(jià)，還要評單價(jià)，盡可能減少企業(yè)不均衡報價(jià)影響；對安全施工費、職工社會(huì )保險等費用按規定足額保證，切實(shí)保證工人利益。對低于成本報價(jià)的，實(shí)行投標價(jià)格低于成本的一票否決制。

　　3.5制訂成本管理辦法和實(shí)施細則。在標書(shū)合同中進(jìn)行分析、分解，確定目標成本、目標利潤和項目費用標準。嚴格控制經(jīng)費開(kāi)支，并在經(jīng)營(yíng)、質(zhì)量、安全、設備等5個(gè)方面有年度或階段目標考核責任書(shū)，量化責任，細化考核指標，硬化監管、考核、獎懲依據。加大施工過(guò)程中的成本控制，以及工程施工過(guò)程中材料的消耗、人工費和機械使用成本。

　　3.6經(jīng)評審的最低價(jià)中標法，應引入索賠制。承包商在爭取工程業(yè)務(wù)時(shí)，已經(jīng)是利潤的最小化了，在實(shí)際施工中不確定因素還很多，施工企業(yè)承擔的壓力非常大，業(yè)主和施工企業(yè)在法律上是平等的合同履約關(guān)系，但就目前建筑市場(chǎng)狀況，施工企業(yè)處于弱勢地位始終是存在的，所以必須引人索賠制度，來(lái)有效保證履行合同的雙方在最大程度上做到公平履約；只要業(yè)主有違反合同約定，就得理賠；重視合同的變更索賠工作，這是施工企業(yè)一個(gè)重要的利潤增長(cháng)點(diǎn)，也是維護企業(yè)利益的必要手段。

　　3.7建立誠信體系，把投標人的誠信度作為評標依據之一。從投標人的資質(zhì)信譽(yù)和履約能力兩方面入手，要建立誠信體系，將企業(yè)的注冊資本金、固定資產(chǎn)的情況作為企業(yè)履行合同的能力加于考核。同時(shí)，對企業(yè)依法覆行合同，依法納稅，良好的銀行信用，建設優(yōu)良工程，做好安全生產(chǎn)、社會(huì )治安綜合治理、文明施工和依法支付農民工工資等，作為施工方的資信考核，設定科學(xué)有效的評判尺度，嚴格資格預審制度，防止資格預審流于形式。在最低價(jià)中標法的評標過(guò)程中，把投標人的誠信度作為評標的一個(gè)重要部分，把沒(méi)有誠信的投標人直接拒之于競爭者行列之外，把工程交給真正有誠信的合理最低價(jià)中標人。要實(shí)行履行保證金制度，以市場(chǎng)的手段，利用銀行對工程實(shí)行風(fēng)險擔保，對可能出現重大安全事故的工程項目實(shí)行強制性保險。施工企業(yè)通過(guò)創(chuàng )建精品工程，樹(shù)立企業(yè)的社會(huì )信譽(yù)和形象，發(fā)揮企業(yè)地域優(yōu)勢，加強投標力度，在同流域承建多個(gè)工程項目，對企業(yè)有限的資源配置十分有利。企業(yè)能夠形成首尾呼應，相互支持，互為依托的發(fā)展格局，以規模效益消減“低價(jià)中標”帶來(lái)的不利因素。

　　3.8借鑒和推廣部分地區一些好的經(jīng)驗。如沿海有的地方實(shí)行新的評標、定標辦法，即采用最低價(jià)和合理低價(jià)平均值評標辦法，最大的優(yōu)點(diǎn)是對一般的工程不進(jìn)行技術(shù)標評審，減少了人為因素對招標的影響，只評商務(wù)標的工程量清單，使評標公正、合理、快捷，有利于節約國家財政投資和廉政建設，并在一定程度上防止惡性競爭和圍標串標，又使中標價(jià)格比較合理。對于技術(shù)復雜、施工難度大的大型工程使用綜合中標法，則有利于選擇最優(yōu)秀企業(yè)承接工程。

　　3.9嚴格執行建設部“新規”，確保安全投入。今后凡實(shí)行合理低價(jià)中標的工程，必須重視安全工作投入資金不足，嚴重影響建筑業(yè)安全生產(chǎn)工作的問(wèn)題。必須認真執行建設部頒布，從2005年9月1日起施行的《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》。并按此規定明確：建筑工程安全防護、文明施工措施費用是由《建筑安裝工程費用項目組成》中措施費所含的文明施工費、環(huán)境保護費、臨時(shí)設施費、安全施工費組成，保證專(zhuān)款專(zhuān)用。

　　3.10加強市場(chǎng)綜合監管力度。建設行政主管部門(mén)應當按照現行標準規范對施工現場(chǎng)安全防護、文明施工措施落實(shí)情況進(jìn)行監督檢查，并對建設單位支付及施工單位使用安全防護、文明施工措施費用情況進(jìn)行監督。建設單位、設計單位在編制工程概（預）算時(shí)，應當依據工程所在地工程造價(jià)管理機構測定的相應費率，合理確定工程安全防護、文明施工措施費。建設單位申請領(lǐng)取建筑工程施工許可證時(shí)，未提交施工合同中約定的安全防護、文明施工措施費用支付計劃作為保證工程安全的具體措施的，建設行政主管部門(mén)將不予核發(fā)施工許可證。建設單位應當按照管理規定及合同約定及時(shí)向施工單位支付安全防護、文明施工措施費，并督促施工企業(yè)落實(shí)安全防護、文明施工措施。施工單位應當確保安全防護、文明施工措施費專(zhuān)款專(zhuān)用，在財務(wù)管理中單獨列出安全防護、文明施工措施項目費用清單備查。工程總承包單位對建筑工程安全防護、文明施工措施費用的使用負總責。工程監理單位應當對施工單位落實(shí)安全防護、文明施工措施情況進(jìn)行現場(chǎng)監理。

　　結束語(yǔ)：目前，我國建筑施工企業(yè)在“僧多肉少”的甲方市場(chǎng)形勢下，是一個(gè)弱勢群體，它只能是一個(gè)被動(dòng)地去接受不公平的招標文件、合同條款，低于成本價(jià)中標妨礙了整個(gè)建筑業(yè)的健康發(fā)展。

　　但是，實(shí)行“低價(jià)中標”，卻又代表著(zhù)市場(chǎng)競爭的發(fā)展要求和發(fā)展方向，它是通過(guò)經(jīng)濟杠桿推動(dòng)行業(yè)和技術(shù)進(jìn)步。特別是在當前國有投資占主要地位的情況下，“低價(jià)中標”能夠有效減少一些人為因素，有利于防止腐敗現象在招投標領(lǐng)域的發(fā)生，有利于建筑市場(chǎng)的競爭健康發(fā)展，有利于建筑業(yè)朝著(zhù)優(yōu)勝劣汰、強的更強、好的更好的勢態(tài)發(fā)展。所以，探討如何確定最優(yōu)的“低價(jià)中標”評審招投標法，是實(shí)現業(yè)主與施工方“雙贏(yíng)”的途徑，也是實(shí)現安全生產(chǎn)，文明施工的前提。