中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部原副部長(cháng)劉守英教授發(fā)表題為“某局經(jīng)濟下半場(chǎng)”的演講。他在演講中表示，2008年以后整個(gè)中國的城市化發(fā)生重大轉軌，中國的城市化已經(jīng)告別低成本的城市化時(shí)代。整個(gè)中國的城市的使用土地從原來(lái)新增轉向存量。與此同時(shí)農民們也意識到土地的重要性，進(jìn)一步推動(dòng)土地成本上升，土地的凈收益下降，土地的抵押上升。最終推動(dòng)整個(gè)城市化成本的上升。

　　以下為演講實(shí)錄：

　　非常感謝國發(fā)院邀請我到青島分院成立時(shí)給大家做交流。我今天跟大家講的主題是下一程中國到底怎么走。由頭是我這一年多時(shí)間以來(lái)在各地遇到各類(lèi)人，包括地方的政府官員，也包括企業(yè)，更多是一些知識分子。跟前十多年比較起來(lái)，大家是有一些迷茫，尤其包括地方政府。原來(lái)到地方調研的時(shí)候，大家感覺(jué)是信心滿(mǎn)滿(mǎn)的，思路非常清晰。這兩年下來(lái)大家對未來(lái)到底怎么一個(gè)走實(shí)際充滿(mǎn)焦慮。2018年最重要的詞是焦慮，主要原因是對下半程怎么走法大家看不準。

　　首先回顧一下整個(gè)過(guò)去四十年的經(jīng)濟增長(cháng)。把它歸結于找中國經(jīng)濟的契機時(shí)都在分析，將近40年10%以上的增長(cháng)率。用各種因素分析，我們一定要找中國最透的地方在哪里。我講兩個(gè)。第一個(gè)省域謀局，縣域競爭。中國基本單位是縣一級，作為競爭力基本單位它是準確的，地方政府之間的競爭，主要靠土地的合約激勵縣級政府謀發(fā)展，這是對的。但還有一個(gè)更大的，就是你一個(gè)地方的總盤(pán)子怎么走。實(shí)際省一級非常關(guān)鍵。中央大的基本謀略定了以后，實(shí)際上具體每一個(gè)地方，省與省之間這一種競爭，對一個(gè)地方的一段時(shí)期發(fā)展來(lái)講具有舉足輕重的地位，這是對這一個(gè)大的格局的發(fā)展。

　　整個(gè)的中國經(jīng)濟四大贏(yíng)家我們可以看，山東整個(gè)經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程當中是一個(gè)贏(yíng)家。大家看廣東，我們去廣東調研時(shí)歸結為這樣幾個(gè)因素。第一個(gè)就是一直以來(lái)的，非常強的體制優(yōu)勢。這一個(gè)體制優(yōu)勢形成廣東一個(gè)慣性在哪里？整個(gè)發(fā)展中的問(wèn)題導向。我關(guān)注珠三角差不多三十多年。跟其他的地方一個(gè)最大差別在哪里？就是它是跟著(zhù)問(wèn)題跑。有什么問(wèn)題再找解決辦法。所以你看我們?yōu)槭裁聪矚g往廣東跑？就是過(guò)一段時(shí)間碰到了問(wèn)題。過(guò)一段時(shí)間看看自己把問(wèn)題解決了。這一種解決問(wèn)題的能力來(lái)自于什么呢？來(lái)自于體制創(chuàng )造優(yōu)勢。這一種體制創(chuàng )造上優(yōu)勢既有政治也有經(jīng)濟上。這形成整個(gè)這個(gè)地方的體制環(huán)境就是問(wèn)題導向，這是我想講的第一個(gè)。

　　第二個(gè)是高度的外向性，這一個(gè)不給大家多做解釋了。早期我們的對外開(kāi)放，還有一個(gè)是比鄰港澳這些經(jīng)濟。所以整個(gè)的高度的外向新。第三個(gè)是草根經(jīng)濟，既包括本地長(cháng)出來(lái)的。也有當初跑到香港去，從香港又回來(lái)。

　　我上上個(gè)禮拜到香港開(kāi)會(huì )專(zhuān)門(mén)看了。當初跑過(guò)去那些企業(yè)，待的那些地方，都是跑過(guò)去又回來(lái)。還有本土長(cháng)出來(lái)大量草根經(jīng)濟。第四是一慣以來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟，沒(méi)有任何懷疑的市場(chǎng)經(jīng)濟。所以我講這是整個(gè)廣東，為什么在比來(lái)比去的時(shí)候，記得有一段時(shí)期，廣東人包括像南方周末。就是浙江，江蘇，肯定要超過(guò)廣東，我說(shuō)等等再看。最后比來(lái)比去還是要比這個(gè)地方的體制環(huán)境。

　　第二個(gè)就是江蘇。我覺(jué)得實(shí)際幾個(gè)時(shí)期也是重要的幾個(gè)關(guān)口，找到了發(fā)展的這一種機會(huì )。就是省一級謀略和縣域競爭。主要表現是政府優(yōu)勢，而且這也不完全是所謂的強和弱。那一個(gè)地方的整個(gè)江蘇省的政府能力，跟我們山東是有一比的。政府的能力，歷史以來(lái)的傳統非常強。廣東就不行，廣東跟干部交流，干部說(shuō)我們會(huì )做不會(huì )說(shuō)。江蘇干部既會(huì )說(shuō)又會(huì )做。非常強。第二是什么？90年代一場(chǎng)重大轉變。就是在70年代形成鄉鎮企業(yè)，集體企業(yè)，1997年左右開(kāi)始進(jìn)行全面轉制。為整個(gè)江蘇省企業(yè)這一個(gè)打造提供非常好的這一種基因。開(kāi)始是靠集體企業(yè)起來(lái)，集體企業(yè)在1997年就當是面臨很大問(wèn)題，政府跟企業(yè)之間的這一些離心力開(kāi)始出現。怎么走，統一體制性的轉軌，轉制。轉制又碰到什么？鄉鎮企業(yè)轉制會(huì )往哪里轉？接下來(lái)整個(gè)審計是出口加工。以園區為主吸引臺灣這一類(lèi)的轉移企業(yè)到江蘇，最后一個(gè)是地方經(jīng)濟。各地之間競爭，大家看原來(lái)講蘇錫常，剩下是蘇州老大，無(wú)錫也倒下去了。最早倒下是常州，不同時(shí)期看地方政府之間競爭非常強。所以我簡(jiǎn)單講這是江蘇。

　　浙江的情況是什么？最初企業(yè)沒(méi)有江蘇這么強。但走的路是通過(guò)市場(chǎng)降低體制成本。80年代末到溫州，到紹興，到義烏非常強的。為什么？全國鈕扣都會(huì )跑到溫州。很簡(jiǎn)單一個(gè)道理，就使所有的鈕扣集中到溫州，這個(gè)地方的體制成本低。低到比交通成本高還要核算，所以大家背著(zhù)包往浙江跑。后來(lái)包括義烏興起全是這一個(gè)，就是市場(chǎng)降低體制成本。通過(guò)市場(chǎng)降低體制成本以后，形成整個(gè)的浙江市場(chǎng)優(yōu)勢。這一個(gè)市場(chǎng)優(yōu)勢又帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以后整個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展。民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展，政府主要保護以市場(chǎng)和民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展為主的這一種政策環(huán)境。這是我想講的浙江。

　　山東我這里概括不是很準確，因為在座大家都是行家。第一個(gè)就是我用這一個(gè)詞，我覺(jué)得不是叫做政府優(yōu)勢，是高效政府。這些人到山東跑以后最大感受，沒(méi)有一個(gè)地方有山東的執行力那么強。哪怕是錯的。高效的政府，就是雷厲風(fēng)行，也跟我們的文化有關(guān)系。第二個(gè)是什么？大企業(yè)。像青島這些地方，整個(gè)膠東半島這一片。第三個(gè)是比鄰韓國的產(chǎn)業(yè)轉移這個(gè)優(yōu)勢。第四個(gè)是大農業(yè)。所有這四個(gè)地方的競爭，我覺(jué)得山東可能是最符合中央精神，既搞工業(yè)又搞農業(yè)，既搞農村又搞城市，這是山東上一輪最大贏(yíng)家最重要一個(gè)，就是什么？是省一級政府做大謀略。另外就是縣域之間的競爭形成這個(gè)地方的活力。后面這些數我就不給大家放了

　　第二點(diǎn)全國來(lái)講，包括沿海地區，最重要的一個(gè)秘密是什么？以地謀發(fā)展。1998年開(kāi)始，這一次制度的標志是什么？就是我們的土地管理法。1998年修改。修改以后是允許農地轉非農地，異地實(shí)行征地。另外所有用地都要使用國有土地。所以這樣我們這一套土地制度，對于我們后臺1998年以后這一個(gè)經(jīng)濟奇跡，在我看來(lái)是根本性的。給大家放幾張圖，第一個(gè)是我們這一個(gè)土地的功能。我在發(fā)展中心時(shí)到地方跑，都講這個(gè)管的太嚴。吃飯時(shí)就得喝酒，后面就聊到底是不是緊？實(shí)際我悟出一個(gè)道理，我們土地是雙重功能。對該發(fā)展的地區，我們充分保障供應。到2004年以后開(kāi)始有縮緊。包括山東，事實(shí)上山東是全國放地放最多一個(gè)省份。幾任部長(cháng)都是山東過(guò)去的，我們實(shí)際是占很大便宜的。這里面我們土地的作用實(shí)際上一方面就是是嚴格的保護耕地，保糧食安全。但是保護耕地，保糧食安全是保哪些地方？產(chǎn)糧區。最后我們形成產(chǎn)糧區糧食生產(chǎn)越增長(cháng)，這個(gè)地方的財政越窮縣，農民越窮，農民往外跑。對有發(fā)展機會(huì )的地區，我們一直是靠土地的寬供應保發(fā)展。這里面包括沿海地區和山東。從來(lái)沒(méi)有真正缺過(guò)地，當然大家指標來(lái)看，看上去是嚴的。事實(shí)上政策對沿海地區采取大量創(chuàng )新性的地方。整個(gè)土地大家看，越供應越快。第二個(gè)是什么？我們靠土地的低價(jià)支持低成本的工業(yè)化。大家看這幾條線(xiàn)，房?jì)r(jià)怎么下得來(lái)呢？整個(gè)綜合地價(jià)水平，商業(yè)地價(jià)水平和基礎地價(jià)水平都是百分之幾百的增長(cháng)。工業(yè)地價(jià)水平提高60%。中國那么稀缺土地怎么形成低成本的供地？就是這一套土地制度。甚至越發(fā)達的地區，越用這一套機制。后來(lái)我們比較像義烏跟陜西咸陽(yáng)，最后比下來(lái)義烏成本比咸陽(yáng)低，地方政府是什么？地方政府用財力補貼。第二個(gè)是地價(jià)供給保城市化。

　　第三個(gè)非常重要整個(gè)2000年以后的城市化怎么起來(lái)的。非常重要的劃分兩個(gè)階段。一個(gè)階段是什么？一個(gè)階段是2000年到2008年，基本地方政府靠土地出讓搞城市化。機制是什么？?jì)蓚€(gè)機制。一個(gè)機制是我們2008年開(kāi)始住房商品化。第二個(gè)2002年開(kāi)始經(jīng)營(yíng)性用地的放開(kāi)。地方政府通過(guò)土地出讓獲取最大化收益，這是第一個(gè)階段。

　　第二個(gè)是2008年以后整個(gè)中國的城市化發(fā)生重大轉軌，來(lái)自土地抵押。當時(shí)我們應對金融危機時(shí)，很大的一個(gè)制度安排就是允許地方政府成立平臺公司，那時(shí)候平臺公司我記得2004年之前，青島有一點(diǎn)。青島當時(shí)我們調研是有一點(diǎn)的，但青島書(shū)記也是小心翼翼的?；旧鲜峭恋啬軌蛸u(mài)的錢(qián)多就貸多一點(diǎn)。但是2008年以后發(fā)生用途抵押，成立各種平臺公司，不管能不能還得來(lái)。中國城市化從2002到2008年，靠土地出讓來(lái)推動(dòng)的城市化，轉向以土地抵押推動(dòng)的城市化。所以這一個(gè)時(shí)候整個(gè)中國城市化開(kāi)始大大加速。我講這也是中國整個(gè)過(guò)去四十年重要的秘密。在我看來(lái)就是這兩個(gè)。

　　接下來(lái)下一程，在座我們青島的朋友，各委辦局同志我們可能下一輪要思考不是沒(méi)有路。但這些路可能跟上一輪的搞法會(huì )發(fā)生重大轉向。繼續用原來(lái)的搞發(fā)再搞可能搞一陣，但能不能可持續這是一個(gè)很大的問(wèn)題。所以這里面講第一個(gè)就是如何擺脫這一種以地謀發(fā)展的模式。上一輪四十年經(jīng)驗靠的這一套土地制度。這一套土地制度是支撐我們整個(gè)快速的增長(cháng)。但是現在碰到非常困難情況。大家看這一張圖，說(shuō)什么事兒呢？我們整個(gè)土地供應跟增長(cháng)的關(guān)系。我們從2008年以來(lái)，不斷在增加土地供應保增長(cháng)。這一個(gè)時(shí)候大家看，我們整個(gè)GDP增長(cháng)率。從2006年開(kāi)始增加土地供應一直到什么時(shí)候？到2010年還是有效的。但是2010年以后大家看，繼續供應土地，一直到2003年，GDP增長(cháng)從10.6下降到7.8%。說(shuō)明一個(gè)什么道理？說(shuō)明就是繼續我們用土地作為發(fā)動(dòng)機，來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的這一個(gè)機制開(kāi)始出現了問(wèn)題。出現問(wèn)題以后大家看到2013年開(kāi)始。經(jīng)濟繼續還是往下走，土地供應也開(kāi)始往下走。原因在哪里？就是再多供應土地需求也下來(lái)了。所以我講第一件事兒，可能我們在座各位搞經(jīng)濟的，面臨的第一個(gè)問(wèn)題就是用土地發(fā)動(dòng)經(jīng)濟這一套模式，已經(jīng)發(fā)生重大轉向了。原因在哪里？就是元春校長(cháng)講的整個(gè)中國的經(jīng)濟必須要轉向高質(zhì)量的增長(cháng)。繼續高速增長(cháng)這個(gè)夢(mèng)已經(jīng)過(guò)去了，沒(méi)有高速增長(cháng)支撐土地供應這一套模式，所以土地的供應資產(chǎn)下降。我講第一個(gè)就是說(shuō)繼續放土地，已經(jīng)加快增長(cháng)。第二個(gè)看工業(yè)，這一個(gè)事兒大家看整個(gè)工業(yè)用地結構，從2004年開(kāi)始已經(jīng)減少，整個(gè)的土地用地結構里面，工業(yè)用地的占比從2004年開(kāi)始下降。下降主要區域是東部沿海地區。

　　2004年以后增長(cháng)用地主要是西部地區和中部地區，尤其是西部地區。說(shuō)明一個(gè)什么大力？就是說(shuō)我們整個(gè)靠土地，土地的低價(jià)和土地的招商引資，在東部地區包括前海地區，這一個(gè)效力已經(jīng)開(kāi)始減低。原因是在哪里？整個(gè)要的東西，老百姓(63.990, 0.22, 0.34%)一般的東西看不上。所以這一個(gè)時(shí)候就東部地區的企業(yè)，已經(jīng)開(kāi)始轉型升級?；钕聛?lái)的企業(yè)基本上是質(zhì)量升級的企業(yè)。其他的企業(yè)沒(méi)有死的，是手上還有幾塊地屯著(zhù)。西部地區靠土地的供應，造園區，靠土地的低價(jià)來(lái)招商引資，但效力非常之低。到蘭州，到青島，蘭州新區就是一個(gè)蘭州石化加一個(gè)姚明廣州。非常大，開(kāi)車(chē)非常之快。問(wèn)我這個(gè)園區怎么樣？我說(shuō)挺好的，車(chē)開(kāi)的快，不堵車(chē)。青?，F在也是五買(mǎi)了。最后西部地區靠土地供應也拉不快增長(cháng)。

　　第三個(gè)，看這個(gè)圖更危險。整個(gè)中國的結構問(wèn)題，到2015年的時(shí)候，我們的整個(gè)工業(yè)用地已經(jīng)降到只有23%。但是房地產(chǎn)的用地還在23%。高的到哪里？基礎設施的供給54%。說(shuō)明一個(gè)什么問(wèn)題？這個(gè)圖的危險性反映在哪里？整個(gè)中國經(jīng)濟工作下來(lái)以后。房地產(chǎn)還得守著(zhù)，因為這一個(gè)供出去以后，土地那一塊兒錢(qián)就下來(lái)了。土地全放在基礎設施拿投資，這一個(gè)土地的結構非常清楚看到我們整個(gè)的國民經(jīng)濟的結構問(wèn)題。我們講結構性的改革真是任重道遠。但是現在沒(méi)有太好手段。

　　第四個(gè)是什么？就是這一個(gè)風(fēng)險。在哪里？就是整個(gè)中國的城市化已經(jīng)告別低成本的城市化時(shí)代。這是非?？隙梢愿蠹倚歼@一點(diǎn)。中國的城市化已經(jīng)告別低成本的城市化時(shí)代。原因在哪里？整個(gè)中國的城市的使用土地。從原來(lái)新增轉向存量。第二個(gè)是什么？這個(gè)農民醒過(guò)來(lái)。最后導致結果是什么？土地成本上升，土地的凈收益下降，土地的抵押上升。

　　第四個(gè)是什么？我們現在非常擔心的就是明年情況。整個(gè)地方政府的償債能力被高估。2010到2015年成用土地出讓收入作為償債來(lái)源債務(wù)比重是37%，一些土地是農地，質(zhì)押貸出去的。這一張圖，劉教授講的杠桿，我們做一個(gè)全國土地融資抵押杠桿分布。這些省不點(diǎn)了。大家看名義杠桿率0.5到0.6，真實(shí)杠桿是1.5到2倍，大部分的中西部地區真是杠桿率在大于2以上。所以明年的情況大家看，有時(shí)候從土地上體現出來(lái)的危險，地方政府的土地債務(wù)。另外就是銀行的土地，依賴(lài)土地抵押的金融的風(fēng)險。

　　第二個(gè)我想講一點(diǎn)從我最近跑的這四個(gè)省來(lái)看。簡(jiǎn)單講一下。就是什么？未來(lái)可能四個(gè)省之間的競爭還是在制造業(yè)上。制造業(yè)我在講，我們過(guò)去四個(gè)省都是在拼世界制造工廠(chǎng)。低成本，土地低成本，勞動(dòng)力低成本。但是我從廣東，江蘇，浙江現在看下來(lái)?，F在都在拼下一輪誰(shuí)是世界先進(jìn)制造城市。誰(shuí)是世界先進(jìn)制造城市。這一個(gè)是我覺(jué)得各省，現在都在謀劃這一個(gè)事兒，整個(gè)中國的制造業(yè)高度分化。原來(lái)做什么東西都能夠成的，現在非常困難。這里沒(méi)有時(shí)間，給大家簡(jiǎn)單放一下。這是一個(gè)我們最近做的，大家看整個(gè)中國過(guò)去的產(chǎn)業(yè)升級，非常重要的一個(gè)支撐力量是什么？經(jīng)濟復雜度的提高。大家看廣東，最初造的東西都是很簡(jiǎn)單的，產(chǎn)品的復雜度一步步提高。這是江蘇，這是浙江，是是上海。大家看一下山東。沒(méi)有時(shí)間不給大家講了。這里面核心意思是什么呢？我想講的第二點(diǎn)可能下一步大家一定要提早謀劃。整個(gè)山東省工業(yè)化是贏(yíng)家，下一輪是否成為贏(yíng)家，整個(gè)制造業(yè)會(huì )發(fā)生非常大的集聚和高度分化。

　　第三個(gè)我前面講我們基本省域謀劃。下一輪從省級行政卷區為單位的發(fā)展圈到都市圈。廣東，香港，我們整個(gè)的一個(gè)灣區，我到長(cháng)三角，到上?？?，上海龍頭基本往江蘇，浙江延伸。未來(lái)我們整個(gè)這一片，有沒(méi)有最核心的城市。另外能不能形成都市圈，還有能不能破除現在這一套以行政為管轄的體制。第四點(diǎn)就是單向城市化到城鄉互動(dòng)。我們過(guò)去的城市化，基本是土地資本跟勞工，全部急劇到城市，但現在已經(jīng)發(fā)生一個(gè)重大轉變，生產(chǎn)要素在城鄉之間對流發(fā)生，鄉村分化和一部分的鄉村開(kāi)始興起。整個(gè)中國未來(lái)的大城市，縣域城市和村莊，這一套城鄉到城這一套體系如何構建，也是我們下一輪要謀劃的方面。我就講這些，謝謝大家。