全國政協(xié)十一屆一次會(huì )議提案第 0022 號

關(guān)于改進(jìn)規劃環(huán)評工作方法的提案
建議國務(wù)院交環(huán)保部研究辦理

民革中央

　　2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評法》)正式頒布實(shí)施。該法明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開(kāi)發(fā)規劃和10類(lèi)專(zhuān)項規劃進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并且為配合制度的實(shí)施，環(huán)保部門(mén)頒發(fā)了《編制環(huán)境影響報告書(shū)的規劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規劃的具體范圍(試行)》。然而從目前已開(kāi)展的相關(guān)工作來(lái)看，由于我國規劃體系的復雜性，規劃環(huán)評在實(shí)踐中遭遇了許多困難�！董h(huán)評法》實(shí)施4年多來(lái)，規劃環(huán)評制度在許多地方并未真正得到有效實(shí)施，其預想的作用也未得到有效發(fā)揮。

　　目前規劃環(huán)評工作中存在的問(wèn)題與不足：

　　一、規劃體系的復雜性，導致良好的對應關(guān)系難以實(shí)現。表現為：一是規劃類(lèi)型復雜。例如綜合性的規劃有國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃、建設部門(mén)有城市規劃、交通部門(mén)有交通規劃、國土部門(mén)有土地利用規劃等等。在地方政府層面，由于各地區發(fā)展差異較大、部門(mén)事權不同，這一問(wèn)題更為突出。二是規劃層次復雜。同一類(lèi)規劃，在不同層級的政府、不同尺度的空間，其關(guān)注重點(diǎn)不一樣，規劃內容的重點(diǎn)不一樣，具體的調控手段也不一樣。三是規劃內容交疊較多。由于部門(mén)之間事權劃分的問(wèn)題，同一級政府不同類(lèi)型的規劃存在著(zhù)較大的交疊關(guān)系，例如交通規劃和城市規劃都涉及交通，土地利用規劃與農業(yè)規劃都涉及基本農田保護等等。

　　二、技術(shù)方法上存在問(wèn)題�，F有規劃環(huán)評的做法，大多是對已形成的規劃草案進(jìn)行評估。由于規劃體系的復雜性和技術(shù)方法體系尚未成熟，這一從建設項目環(huán)評脫胎而來(lái)的做法在實(shí)際操作中存在著(zhù)較多的問(wèn)題。一是評估成果不夠全面。由于規劃類(lèi)型不同、層次不同，僅依靠相關(guān)規范標準開(kāi)展工作，規劃環(huán)評難以把握不同規劃的評估重點(diǎn)。二是采用的方法和標準過(guò)于僵化。規劃環(huán)評對影響因素和影響后效的考慮，其綜合性要遠遠高于項目環(huán)評，因此在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì )出現難以進(jìn)行定量預測和分析的情況。三是難以處理規劃自身內容與規劃環(huán)評之間的關(guān)系。一部分規劃尤其是綜合性的規劃，本身就進(jìn)行了生態(tài)環(huán)境影響的考慮，存在生態(tài)環(huán)境保護的內容。

　　三、難以體現戰略環(huán)評的要求。頒布的《環(huán)評法》內容中并沒(méi)有明確提出規劃環(huán)評的工作程序要求，雖然國家環(huán)保局在隨后出臺的《規劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則(試行)》中提出了規劃環(huán)評的早期介入原則和工作程序的要求，但并未與具體的政府決策流程建立聯(lián)系。因此，現有的規劃環(huán)評大多是在決策鏈的末端進(jìn)行，既難以應對規劃環(huán)評的對象——我國復雜的規劃體系，也無(wú)法體現規劃環(huán)評作為戰略環(huán)評的重要意義所在，從而在實(shí)際操作中造成了許多問(wèn)題。因此，要扭轉目前規劃環(huán)評推進(jìn)受阻的局面，當務(wù)之急是改變現有的規劃環(huán)評工作方法。

　　對此，我們提出以下建議：

　　一、分階段控制評價(jià)過(guò)程和內容。

　　在工作階段設計上，應根據規劃工作內容的不同階段開(kāi)展不同的環(huán)境研究，同時(shí)加強對規劃實(shí)施后的動(dòng)態(tài)跟蹤工作，視情況開(kāi)展環(huán)境監察與審核，確保環(huán)評目的的實(shí)現。

　　1.前期研究階段，規劃工作內容主要是項目策劃和調研，而規劃環(huán)評的主要工作是任務(wù)解讀與環(huán)境因素現狀調研，具體包括：規劃項目?jì)热菖c要求解讀；環(huán)評工作邊界的界定；設計選用評價(jià)方法；相關(guān)要素的現狀調研等。比較重要的規劃，應形成環(huán)評工作大綱。

　　2.目標評估階段，規劃主要工作是制定規劃目標和規劃思路等策略性?xún)热�。此時(shí)規劃環(huán)評的工作重點(diǎn)包括兩個(gè)方面：一是評估規劃目標和手段的環(huán)境可行性，即發(fā)展目標是否超出了資源承載力和環(huán)境容量的限制；二是完善環(huán)境保護的工作目標與思路，在規劃目標策略中充分體現環(huán)境保護的相關(guān)要求。

　　3.方案評估階段，規劃主要工作是設計和選擇規劃實(shí)施方案，這也是規劃環(huán)評的核心工作階段，即替代方案評估。所謂“替代方案”，是指為實(shí)現一定的目標，可以采取的、供比較和選擇的方案的集合，在某些情況也包括“零方案”，即規劃不實(shí)施的方案。規劃環(huán)評應通過(guò)一系列定量定性方法，全面分析各個(gè)方案的環(huán)境影響，從中篩選環(huán)境最優(yōu)方案作為推薦方案。

　　4.措施制定階段，規劃的主要工作是制定具體實(shí)施措施，而規劃環(huán)評主要針對最終方案中可能存在的問(wèn)題，提出環(huán)境保護措施建議，既包括工程技術(shù)方面，也包括責任管理方面。在部分特殊情況下，還應明確環(huán)境監察與審核的要求。

　　二、對于評價(jià)過(guò)程進(jìn)行管理程序控制。

　　規劃環(huán)評與建設項目環(huán)評一樣，參與的主體包括項目發(fā)起人、環(huán)評單位、環(huán)保部門(mén)和評審專(zhuān)家等，所不同的是政府行為的性質(zhì)較濃。由于規劃主管單位與環(huán)評單位構成甲乙方關(guān)系，利益相關(guān)較為明顯，從而會(huì )影響環(huán)評結果的公正性和科學(xué)性。而環(huán)保部門(mén)也僅是對環(huán)評最后結果進(jìn)行評審，缺乏對整個(gè)工作的監管力度。因此，必須理清各個(gè)參與主體之間的關(guān)系，并確定其在不同階段的工作內容，明確管理程序要求。

　　1.規劃主管單位在委托進(jìn)行規劃編制時(shí)，應同時(shí)委托進(jìn)行規劃環(huán)評工作，規劃編制小組應與規劃環(huán)評小組同時(shí)成立。

　　2.規劃編制小組與規劃環(huán)評小組合作開(kāi)展工作。在了解規劃編制的要求和基本現狀之后，規劃環(huán)評小組提出環(huán)評工作大綱，送交環(huán)保部門(mén)審查。

　　3.環(huán)保部門(mén)根據有關(guān)標準和規劃內容，以規定的形式審核環(huán)評工作大綱。

　　4.規劃環(huán)評小組介入規劃目標、方案等工作階段，提出相關(guān)要求，合作進(jìn)行方案遴選，并將相關(guān)考慮和意見(jiàn)納入環(huán)評報告，作為日后審核的核心內容。

　　5.規劃環(huán)評小組根據規劃方案提出環(huán)境保護措施等要求，形成最終的規劃環(huán)評成果。

　　6.環(huán)保部門(mén)通過(guò)專(zhuān)家評審等形式，對規劃環(huán)評成果進(jìn)行審定。規劃環(huán)評成果審定之后，規劃才能正式報批。

　　三、為更好地推進(jìn)這一工作，國家應出臺對于規劃環(huán)評工作過(guò)程進(jìn)行管理、監督的有關(guān)政策。為了減少制度創(chuàng )新所帶來(lái)的風(fēng)險，還可選擇有條件的城市進(jìn)行試點(diǎn)。