《條例》將更好地保護深圳的碧海藍天。本報記者 丁慶林 攝

▲園林工人精心管護綠化帶植物。本報資料圖片

　　2009年7月，深圳市第四屆人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )根據新形勢下深圳經(jīng)濟特區環(huán)境保護工作發(fā)展的客觀(guān)需求，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，以生態(tài)文明建設為目標，以資源節約型和環(huán)境友好型社會(huì )建設為方向，結合國際上最新的環(huán)境保護思想，秉承綜合生態(tài)系統管理的理念，對《深圳經(jīng)濟特區環(huán)境保護條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）作了修訂。修訂后的《條例》將于2010年1月1日起施行。作為一個(gè)環(huán)境法律人，一個(gè)長(cháng)期從事環(huán)境法學(xué)教學(xué)和研究的專(zhuān)業(yè)人員，我認為《條例》的修訂非常成功，它再次體現了深圳人民銳意改革，勇于創(chuàng )新的精神。它不僅預示著(zhù)深圳經(jīng)濟特區的環(huán)境保護工作將再上一個(gè)新臺階，而且為《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修改做了有益的探索，積累了寶貴經(jīng)驗。

　　本次《條例》的修改，從立法的角度來(lái)看，有七大亮點(diǎn)：

　　立法體例上有顯著(zhù)變化

　　原《條例》在立法體例上采用的是環(huán)保監管工作體例，即以環(huán)境保護監督管理工作的要求作為《條例》內容框架結構的基礎。而修訂后的《條例》，在《條例》的框架結構上則是以環(huán)境法律關(guān)系基本主體的權利和義務(wù)規定為建構框架的基礎。這在我國目前國家層面或地方的環(huán)境立法中都是少見(jiàn)的，無(wú)疑是一種探索和創(chuàng )新。

　　立法理念上有新的發(fā)展

　　首先，在立法目的上，原《條例》關(guān)于立法目的的表述為：“促進(jìn)環(huán)境保護和經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展”，現《條例》則將立法目的表述為“促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )和環(huán)境全面協(xié)調可持續發(fā)展”。寥寥數字的變化，卻反映了立法理念的進(jìn)步。其次，從過(guò)去單一的規定企業(yè)的環(huán)境保護責任轉變?yōu)槿�面規定政府、企業(yè)和公民個(gè)人在環(huán)境保護方面的責任。再次，在法律的調整方法上，變過(guò)去的單向管制為現在的經(jīng)濟刺激、多方協(xié)商和行政管制相結合的多元復合方式。這不能不說(shuō)是立法理念上的發(fā)展。

　　確立了環(huán)境優(yōu)先原則

　　《條例》第三條規定：“城市發(fā)展應當遵循環(huán)境優(yōu)先原則�！彼�謂環(huán)境優(yōu)先，是指通過(guò)堅持環(huán)境容量對人類(lèi)經(jīng)濟總體規模的限制性、堅持區域經(jīng)濟活動(dòng)與地方生態(tài)系統協(xié)調一致的必要性、堅持經(jīng)濟決策對生態(tài)環(huán)境考慮的優(yōu)先性三個(gè)準則，使經(jīng)濟活動(dòng)基于人類(lèi)的基本需要和生態(tài)協(xié)調發(fā)展的方式來(lái)保護自然生態(tài)發(fā)展的可持續性。

　　將環(huán)境優(yōu)先確定為城市發(fā)展應當嚴格遵循的一項法律原則，是深圳經(jīng)濟特區建設堅持科學(xué)發(fā)展觀(guān)的最好說(shuō)明，是踐行國家生態(tài)文明建設的實(shí)際行動(dòng)。深圳市做出此規定是一種明智的選擇。它是深圳經(jīng)濟特區經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的有力保障。

　　創(chuàng )設了新的環(huán)境法律制度

　　《條例》的另一大亮點(diǎn)是設立了一些被國外環(huán)境法制實(shí)踐所證明了的行之有效的新的環(huán)境法律制度，主要有“政策環(huán)境影響評價(jià)制度”和“按日計罰制度”。目前我國的環(huán)境影響評價(jià)立法只是規定了規劃環(huán)評和建設項目的環(huán)評，政策和法律草案暫未納入環(huán)境影響評價(jià)的對象范圍。而國外早就建立了對政策和法律草案的環(huán)境影響評價(jià)制度。因為，一項不當的政策或立法對環(huán)境造成的損害，可能大大超過(guò)某項規劃或某個(gè)建設項目對環(huán)境造成的不良影響。因此，國外歷來(lái)重視對政府政策和國家或地方法律草案的環(huán)境影響評價(jià)。我國因各種原因目前并未規定對政策和法律草案進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

　　現《條例》第十一條第一款明確規定：“實(shí)行政策環(huán)境影響評價(jià)制度。法規、規章和規范性文件實(shí)施后可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的，起草單位在起草時(shí)應當組織進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并形成政策環(huán)境影響評價(jià)說(shuō)明書(shū)”。此條規定的“政策環(huán)境影響評價(jià)”，其實(shí)已包括了對法規草案的環(huán)境影響評價(jià)。

　　《條例》規定實(shí)行政策環(huán)境影響評價(jià)制度，開(kāi)了我國對政府政策和法律、法規草案進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的先河，同時(shí)也為我國修訂《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》提供了可資借鑒或參考的經(jīng)驗。

　　“按日計罰制度”又稱(chēng)“按日處罰制度”，是指對持續性的環(huán)境違法行為實(shí)施按日連續處罰。這一制度在國外許多國家和我國香港及臺灣地區的有關(guān)立法中均有規定。我國在修改《中華人民共和國水污染防治法》時(shí)也曾在修改草案中設計過(guò)這一制度，后因某些原因未被采納。深圳《條例》對這一制度的規定，無(wú)疑也是一個(gè)創(chuàng )舉，從某種角度來(lái)看，它能較好地解決環(huán)境保護領(lǐng)域里“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題。

　　明確政府的環(huán)境保護責任

　　《條例》以專(zhuān)章（第二章）的形式對政府的環(huán)境責任作了明確、具體的規定。首先明確規定深圳市政府對深圳市的環(huán)境質(zhì)量負責，應采取措施，持續改善深圳的整體環(huán)境質(zhì)量。其次，要求上級政府對下級政府有關(guān)部門(mén)負責人的環(huán)境保護實(shí)績(jì)進(jìn)行年度考核，考核結果向社會(huì )公布，并作為被考核人任職以及對其進(jìn)行獎懲的重要依據。

　　我國以往的環(huán)境立法片面地強調企業(yè)的污染防治義務(wù)，而忽視了政府在環(huán)境保護方面的責任。其實(shí)，就現代國家而言，環(huán)境保護是現代國家政府的一項基本管理職能或責任。國內外環(huán)境保護的實(shí)踐證明，政府能否合理厘定和充分履行政府的環(huán)境責任，直接決定著(zhù)環(huán)境保護事業(yè)的成敗。倘若政府的環(huán)境責任缺位，那么環(huán)境保護是難以實(shí)有成效的。

　　為了保證政府的環(huán)境責任落實(shí)到位，《條例》中還設置了一個(gè)完整的政府責任體系（其中包括七大基本責任），以保證政府的環(huán)境責任真正得到具體落實(shí)。政府不履行或不適當履行環(huán)境責任的，將應承擔不良的法律后果。

　　明確公民環(huán)境權利和義務(wù)

　　我歷來(lái)主張，公民個(gè)人的環(huán)境權利問(wèn)題是現代環(huán)境法的核心問(wèn)題。確認公民個(gè)人的環(huán)境權利既是現代環(huán)境法治的要求，也是環(huán)境立法本身的要求。新修訂的《條例》較為系統地確認了公民的四項基本環(huán)境權利：一是在良好環(huán)境中生存的權利；二是獲得環(huán)境信息的權利；三是參與環(huán)境監督管理的權利；四是在受到環(huán)境侵權損害時(shí)得到賠償的權利。同時(shí)，也規定了公民保護環(huán)境的義務(wù)。

　　另外，《條例》明確了環(huán)境保護社會(huì )團體的法律地位，并為其設定了三項基本環(huán)境權利，即參與環(huán)境決策和環(huán)境監督管理、維護公民的環(huán)境權益和宣傳環(huán)境保護的科學(xué)知識。

　　強化了環(huán)境監督管理措施

　　地方環(huán)境立法應突出兩個(gè)特點(diǎn)，一要管用，二要好用。換言之，地方立法既要結合本地方的實(shí)際情況，能解決本地方的實(shí)際問(wèn)題，又要有具體的措施或“抓手”�，F《條例》正好突出了這兩個(gè)特點(diǎn)，創(chuàng )新思路，規定了一系列強化環(huán)境監督管理的措施：一是建立“以污染物排放總量控制為核心，許可證管理為主線(xiàn)”的環(huán)境監督管理體系，二是創(chuàng )新了查封扣押制度，將居民反映強烈的“在夜間或中午違法進(jìn)行建筑施工等產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染作業(yè)，并拒不改正者”的施工設施，以及對環(huán)境威脅巨大的“未領(lǐng)取排污許可證排放污染物的，或者排污許可證被依法吊銷(xiāo)后仍然繼續排放污染物的”列入查封扣押范圍，并細化了查封扣押的程序，以充分保障管理相對人的合法權益，增加執法的可操作性。三是增設企業(yè)信息強制公開(kāi)制度。對環(huán)保部門(mén)認定的造成嚴重環(huán)境污染的排污企業(yè)，強制其每季度在其所在地主要媒體、相鄰社區以及敏感點(diǎn)如實(shí)公布其污染物排放情況及所采措的環(huán)境保護措施等環(huán)境信息，并將向社會(huì )公布的情況報環(huán)保部門(mén)備案。四是創(chuàng )新行政代執行制度，即針對環(huán)境污染事故、非事故型污染事件的應急，在當事人無(wú)能力治理或減輕、消除污染的情況下，明確要求有關(guān)部門(mén)可以指定有治理能力的單位代為治理，治理費用由責任人承擔。

　　上述措施的制定和執行無(wú)疑將給深圳帶來(lái)一個(gè)環(huán)境保護的新局面。我們期待著(zhù)深圳人在環(huán)境保護領(lǐng)域，在環(huán)境法治領(lǐng)域帶給我們一個(gè)又一個(gè)的驚喜。

　�。ㄗ髡呦滴錆h大學(xué)環(huán)境法研究所所長(cháng)）