關(guān)鍵詞：項目融資BOT模式擔保信用結構

　　開(kāi)題報告：如何認識我國基礎設施BOT投融資項目中的擔保需求和實(shí)現形式，如何既考慮外國投融資者的應得利益，又避免我國政府承擔過(guò)多的風(fēng)險，這是我國在基礎設施建設引進(jìn)BOT投融資模式方面需要解決的一個(gè)刻不容緩的課題。目前，在BOT項目以及一般項目融資擔保實(shí)踐及其理論闡述中，存在著(zhù)經(jīng)濟學(xué)分析多而法律分析少和法律分析缺乏針對性等問(wèn)題。本文主要從法律角度對BOT項目的擔保關(guān)系進(jìn)行分析和探討。

　　正文：

　　擔保產(chǎn)生于風(fēng)險管理需要。從風(fēng)險管理的角度來(lái)看，任何項目投融資都是一個(gè)存在著(zhù)風(fēng)險、需要進(jìn)行風(fēng)險分配和化解的決策活動(dòng)。BOT項目談判中利益和風(fēng)險的一攬子安排，正反映了BOT項目風(fēng)險的密切關(guān)聯(lián)性與風(fēng)險責任分擔化解對于項目成功的重要性。因此，BOT項目風(fēng)險責任的合理分配是談判中的一個(gè)關(guān)鍵因素，而成功融資方式的標志之一正是在各參與方之間實(shí)現了合理和有效的項目風(fēng)險分配。

　　BOT項目投融資既有一般投融資的風(fēng)險管理問(wèn)題，又有其特殊的風(fēng)險管理問(wèn)題。BOT項目風(fēng)險管理特殊性的原因在于其適用對象基礎設施投資運營(yíng)的特殊性�；�礎設施項目的投資規模大、回收周期長(cháng)、整體系統性、服務(wù)公益性和效益社會(huì )性等特殊性，決定了BOT項目投融資風(fēng)險大、互相關(guān)聯(lián)性強、不確定因素多、經(jīng)濟核算難等特點(diǎn)，由此也產(chǎn)生了風(fēng)險責任確定及其分擔方式的復雜性和特殊性。因而比其他投資項目更需要一種合理、有效、全面、周密的風(fēng)險分散和化解機制。而且擔保是BOT項目融資結構中的重要組成部分，在一定程度上可以說(shuō)是項目融資結構的生命線(xiàn)。

　　目前，在我國B(niǎo)OT（Build-Operate-Transfer）項目談判中，擔保不僅是熱點(diǎn)問(wèn)題，而且是個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。其原因不僅在于我國的BOT項目實(shí)踐經(jīng)驗少，理論研究不夠，而且由于存在著(zhù)明顯的法律制度及其法律觀(guān)念上的差異所造成的隔閡，不僅各方當事人很難取得一致意見(jiàn)，還存在著(zhù)我方當事人面對擔保問(wèn)題手足無(wú)措的現象。那么如何解決這一問(wèn)題呢？怎么才能和國際慣例接軌呢？就此問(wèn)題談?wù)剛�(gè)人的觀(guān)點(diǎn)和看法。

　　根據我國目前的實(shí)踐，我們將BOT項目中出現的民法上擔保的具體形式歸納為以下幾種：保證、備用信用證、抵押、所有權擔保（或謂所有權轉讓擔保）、浮動(dòng)擔�；蜇攬F擔保、債權轉讓擔保、擔保權轉移。

　　(1)保證：又稱(chēng)人的擔保、信用擔保。這是國際貸款融資包括BOT項目融資中使用較多的一種擔保方式，即保證人和貸款人（債權人）約定，當債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，由保證人按照約定承擔債務(wù)履行責任的行為。

　　(2)抵押：抵押是物權擔保形式之一。抵押是BOT項目中最重要的擔保形式，主要發(fā)生在項目公司與貸款人之間。以項目經(jīng)營(yíng)收益為還款的基本來(lái)源甚至唯一來(lái)源，這是項目融資的一個(gè)重要特點(diǎn)，也是BOT項目投融資得以廣泛適用的一個(gè)重要原因。以項目投資形成的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)等項目主要財產(chǎn)及其相關(guān)權益作擔保，是對其“唯一來(lái)源”所產(chǎn)生缺陷的一種必要補救，是避免和減少項目融資貸款人風(fēng)險的一種重要法律措施。。

　　(3)浮動(dòng)擔保（或財團擔保）：浮動(dòng)擔保的概念來(lái)自英美法系，財團擔保（還有企業(yè)擔保）則來(lái)源于大陸法系，兩者內涵十分接近。在BOT項目前期融資中并不能通過(guò)抵押來(lái)實(shí)現項目財產(chǎn)的擔保功能。但在實(shí)踐中已出現了允許BOT項目專(zhuān)營(yíng)權抵押的實(shí)例。由于項目財產(chǎn)是以專(zhuān)營(yíng)權為基礎和核心內容，并包括項目設施及其運營(yíng)收益的一種公司法人財產(chǎn)權，專(zhuān)營(yíng)權抵押的實(shí)質(zhì)是包含著(zhù)項目全部設施及其運營(yíng)收益的全部法人財產(chǎn)權的抵押。這種抵押只能以“浮動(dòng)抵押”的形式來(lái)操作。

　　(4)所有權擔保（或稱(chēng)所有權轉讓擔保）：所有權擔保即以向債權人轉移項目財產(chǎn)所有權、由項目公司保留擔保物所有權的贖回權的形式，以項目財產(chǎn)來(lái)?yè)�保債權�?shí)現的物權擔保制度。所有權擔保是一種物之權屬轉移控制型擔保，物之實(shí)態(tài)并不轉移；與之相反，限制物權擔保是物之實(shí)態(tài)控制型擔保，物之權屬并不轉移。對于BOT項目的擔保需求而言，非占有型的所有權擔保具有更強的適應性，當傳統抵押制度不符合現代市場(chǎng)經(jīng)濟對資金順暢流通的需要時(shí)，尤為明顯。對于擔保權人而言，所有權轉讓擔保的優(yōu)點(diǎn)是：一旦發(fā)生項目公司不能償還貸款的違約事件，貸款銀行可直接作為財產(chǎn)所有人行使權利。但對處于建設期的BOT項目，由于設施和其他財產(chǎn)尚未形成，較難采用所有權擔保，即使采用，那么擔保物只能局限于已經(jīng)形成的財產(chǎn)，擔保價(jià)值不大。股權轉讓擔保則可彌補這一缺陷。

　　(5)債權轉讓擔保：這是國際商業(yè)融資以及BOT項目中使用的又一種擔保形式，源自于英美法系，現已為世界各國所普遍采用。與所有權擔保的差異是，以借款人或第三人擁有的某一債權性權利附條件地先行轉讓給貸款人的形式，作為借款人履行到期債務(wù)的擔保。借款人或第三人保留該財產(chǎn)權利的現行支配權和贖回權，但如出現雙方約定的違約行為，貸款人就可取得該債權的支配權利，而借款人或第三人則將喪失贖回權。

　　與抵押、質(zhì)押等擔保不同，當發(fā)生借款人違約或其他對貸款人不利的情況時(shí)，貸款人可直接以債權人的身份采取有效的法律措施，排除不利障礙，取得支配權而處分標的物。并可憑此轉讓所獲得的權利直接與各方當事人包括政府發(fā)生法律聯(lián)系。一旦發(fā)生爭端，可以直接與有關(guān)當事人進(jìn)行法律上的交涉和救濟。

　　(6)擔保權轉移：從嚴格的法律意義看，這不是一種擔保行為，但又與擔保行為密切相關(guān)，并具有類(lèi)似擔保的功能，因而在此對其作一分析討論。目前，在BOT項目中出現的主要是保證權利的轉讓?zhuān)�盡管這一轉讓是否允許存在著(zhù)較大爭議，但這一要求已經(jīng)在BOT項目中出現。這一行為與上述其他擔保行為的不同在于：

　　其一，前述各項擔保權的標的是一種物權或獨立的債權，一般可以由權利人作轉讓處分；而擔保權轉讓的標的則是一種從屬于主債權的從屬性債權，按我國民法規定不得單獨轉讓。

　　其二，前述各項擔保的設定行為，是以在權利上設定負擔或以權利轉讓形式行擔保之實(shí)，從而形成擔保關(guān)系；擔保權轉讓則不改變擔保法律關(guān)系內容，而只是改變擔保法律關(guān)系的主體；擔保權轉讓并未構成新的擔保，而只是改變了擔保權的控制人。

　　其三，法律關(guān)系的層次不同。前述各項擔保權所形成的法律關(guān)系分為兩層：在主債權人與主債務(wù)人之間形成第一層次主債權債務(wù)法律關(guān)系；從債權人與從債務(wù)人之間形成第二層次擔保法律關(guān)系，并依從于第一層次的法律關(guān)系。擔保權轉讓的法律關(guān)系為三層次：除了上述兩層法律關(guān)系外，又形成了從債權的受讓人（在BOT項目中一般為項目投資人或貸款人）、從債權的保證人與項目貸款人之間的法律關(guān)系，即由三方合意所形成的擔保權轉讓合同。

　　則基于以上問(wèn)題，為適應BOT項目融資需要，改進(jìn)我國擔保制度，提出以下的看法。

　　(一)修改擔保法和涉外擔保行政管理方面的法律、行政規章，增加適應BOT項目擔保需要的內容

　　從已有的實(shí)踐經(jīng)驗看，修改《擔保法》以及涉外擔保方面的現行規章，增加適應現代市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)擔保需要、尤其是適應BOT項目擔保需要的內容，是使BOT投融資模式更好地適用于我國基礎設施建設融資實(shí)踐的制度需要。修改的內容主要包括：

　　在民事?lián)�保方式中需要根據國際通行慣例引進(jìn)浮動(dòng)擔保（或財團擔保）、所有權擔保、債權轉讓擔保等制度，應當允許擔保權轉讓。

　　在涉外擔保行政管理方面需明確：政府或政府部門(mén)可以在基礎設施建設融資中作為公共服務(wù)提供者與投資人簽署基礎設施項目特許協(xié)議，可以向項目公司提供諸如支付保證等間接擔保，但不得提供類(lèi)似貸款償還擔保等直接擔保。

　�。ǘ�）對現行法律、行政法規、規章作有利于BOT項目擔保需要的解釋

　　在暫時(shí)難以對《擔保法》和涉外擔保行政管理制度進(jìn)行的修改情況下，可以通過(guò)立法解釋技術(shù)的運用，滿(mǎn)足我國基礎設施采用BOT模式的需要。例如，關(guān)于第三十四條第一款第六條“依法可以抵押的其他財產(chǎn)”的規定，可以通過(guò)擴張性解釋確認集合財產(chǎn)抵押擔保的合法性和有效性。再如，鑒于投資人經(jīng)政府行政劃撥取得的國有土地使用權對于實(shí)現集合抵押擔保的需要，允許政府放棄收取土地使用權出讓金或收受轉讓房地產(chǎn)時(shí)土地收益的權利。又如，在BOT投融資合同中往往規定：債務(wù)人未能按期履行償債義務(wù)，抵押權人可立即處分或占有抵押物、扣收抵押帳戶(hù)中款項、行使轉讓合同的權利。但根據我國《擔保法》規定“債務(wù)履行屆滿(mǎn)抵押權人未受清償的，可以與抵押權人協(xié)議以抵押物折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)該抵押物所得的價(jià)款受償；協(xié)議不成的，抵押權人可以向人民法院提起訴訟”，即抵押權人在抵押人同意或法院判決生效前，無(wú)權處分抵押物。這與國際慣例不一致，應當通過(guò)解釋允許BOT項目貸款抵押權人在債務(wù)清償履行不能時(shí)作這一直接支配項目財產(chǎn)的約定，這是由BOT項目財產(chǎn)的特殊性所決定的。

　�。ㄈ�）制定BOT投融資單項法律或行政法規，創(chuàng )設適應BOT投融資需要的擔保形式

　　我們認為，我國基礎設施建設仍處于一個(gè)高速發(fā)展的歷史時(shí)期，BOT模式在我國基礎設施建設融資方面不僅有廣泛的需求，而且將是一種長(cháng)期的需要。在目前難以對《擔保法》進(jìn)行較大規模的結構性調整修改的情況下，制定單項的BOT方面的法律或行政法規不失為一種必要的選擇。這樣，可以根據制定單項法律或行政法規的立法技術(shù)特點(diǎn)為BOT項目投融資擔保開(kāi)辟一塊“特區”，在不與現行《擔保法》相沖突的前提下，在對BOT投融資活動(dòng)進(jìn)行全面規范的同時(shí)，借鑒國外經(jīng)驗，根據BOT投融資特點(diǎn)創(chuàng )設新的擔保形式，及時(shí)適應BOT投融資的擔保需要。

　�。ㄋ模┲匾暦�律機制的創(chuàng )造功能，允許當事人按契約自由原則創(chuàng )設擔保權

　　在有關(guān)BOT投融資擔保方面的法律、行政法規、規章一時(shí)難以修改或制定的情況下，從適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展和與國際接軌實(shí)踐需要出發(fā)，應當重視法律機制的創(chuàng )造功能。對于法律沒(méi)有禁止而由當事人創(chuàng )設的新型擔保法律關(guān)系，可根據“契約自由”、“意思自治”原則承認其合法性。從主體平等角度看，市場(chǎng)經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，契約自由、意思自治是市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)當事人行為的基本原則。在合理的前提下，給主體充分的行為自由度是市場(chǎng)機制的內在要求之一，也是市場(chǎng)機制積極作用發(fā)揮的基本條件之一。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟尚處于初期發(fā)展階段和民法制度不完善的情況下，重視這一民法原則的重要創(chuàng )造功能，不對市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展實(shí)踐中的新現象采取簡(jiǎn)單、僵硬的處理方法，不僅對于BOT模式在我國基礎設施建設融資的適用是十分必要的，而且對整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展和法律制度完善都是有益的。