中國風(fēng)景名勝區協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)、建設部城市建設司副司長(cháng)（巡視員） 王鳳武

　　根據趙會(huì )長(cháng)的要求和會(huì )議安排，現在我就建設部城市建設司今年風(fēng)景名勝區工作的初步想法，借這次會(huì )議機會(huì )向大家做一個(gè)溝通。
    ……我今天主要談三方面的工作：第一是風(fēng)景名勝區綜合整治的后續工作；第二是關(guān)于《風(fēng)景名勝區條例》的實(shí)施細則以及相關(guān)的部令和標準規范的編制工作；第三是世界遺產(chǎn)、國家遺產(chǎn)以及國家級風(fēng)景名勝區的申報工作。
一、風(fēng)景名勝區綜合整治的后續工作
    經(jīng)過(guò)歷時(shí)五年國家級風(fēng)景名勝區全面的綜合整治，風(fēng)景名勝區在面貌、管理力度以及保護等方面都取得了很明顯的成績(jì)，在建設部建設工作會(huì )議和在人民大會(huì )堂的風(fēng)景名勝區綜合整治的表彰會(huì )議上，幾位部領(lǐng)導關(guān)于綜合整治的成績(jì)已講的很多了，在這里我就不多談了。我今天借這個(gè)機會(huì )主要談一下風(fēng)景名勝區還存在的一些問(wèn)題。雖然為期五年的綜合整治在現階段告一段落，但是一些后續工作仍然要繼續跟上、不能放松。
    五年整治下來(lái)，根據檢查驗收的情況來(lái)看，還有相當一部分景區沒(méi)有達到綜合整治的要求。最近我們已通報（批評）了十個(gè)景區，同時(shí)對40個(gè)景區分別指出了存在的問(wèn)題，下達了整改要求意見(jiàn)書(shū)。歸納起來(lái)這些景區都不同程度的存在以下幾方面的問(wèn)題：
第一是機構問(wèn)題。這里涉及二個(gè)方面，一是機構設置，二是管理職能。
    首先是機構設置。迄今為止，有的風(fēng)景名勝區仍然沒(méi)有設置風(fēng)景名勝區的管理機構，有的風(fēng)景名勝區管理機構形同虛設。在我們檢查過(guò)程中，有相當一部分風(fēng)景名勝區管理機構都是議事機構，雖然掛名的是一個(gè)副縣長(cháng)或副市長(cháng)，成員單位都是各個(gè)相關(guān)局的局長(cháng)，但是沒(méi)有辦事的實(shí)體，和《風(fēng)景名勝區條例》的要求差距過(guò)大�！讹L(fēng)景名勝區條例》雖然對風(fēng)景名勝區管理機構的名稱(chēng)、級別以及性質(zhì)沒(méi)有做出明確、具體的要求，但是，“條例”對風(fēng)景名勝區管理機構的職能規定非常清楚。在“條例”當中要求風(fēng)景名勝區所在地的縣級以上人民政府設立的風(fēng)景名勝區管理機構，主要承擔三方面的管理職能，第一是行政管理職能，第二是經(jīng)濟管理職能，第三是綜合性的執法職能。關(guān)于風(fēng)景名勝區的行政管理職能，“條例”的第三十二條、三十三條和三十六條里，明確要求風(fēng)景名勝區的管理機構應當根據風(fēng)景名勝區的規劃合理運用風(fēng)景名勝資源，改善交通服務(wù)設施和游覽條件，風(fēng)景名勝區管理機構應當在風(fēng)景名勝區內設置標志、路標和安全警示等，三十六條也要求風(fēng)景名勝區管理機構建立健全安全保障機制，加強安全管理，保障游覽安全，并督促風(fēng)景名勝區內的經(jīng)營(yíng)單位，依據法律法規接受監督檢查。這是國務(wù)院“條例”的明文規定、明確賦予的風(fēng)景名勝區的行政管理職能，某種意義上這些管理職能類(lèi)似于一級政府派出機構的管理職能。在綜合整治的檢查驗收中，我們發(fā)現一些景區的虛設機構，明顯和“條例”的要求是不相符的。
    其次是管理職能�！皸l例”賦予風(fēng)景名勝區管理機構在經(jīng)濟、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面的管理職能，在“條例”的三十七條中有明確規定：風(fēng)景名勝區的門(mén)票由風(fēng)景名勝區的管理機構負責收��；明確規定風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由風(fēng)景名勝區管理機構通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的招、投標方式確定市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者；同時(shí)“條例”也規定由風(fēng)景名勝區管理機構與所確定的經(jīng)營(yíng)者簽定經(jīng)濟合同。事實(shí)上，有些景區都是縣政府、鎮政府或是旅游局和經(jīng)營(yíng)單位簽定的經(jīng)營(yíng)合同，按照“條例”的規定，這些合同統統是違背法律法規的經(jīng)營(yíng)合同，應該視為是無(wú)效合同，也應該依據“條例”的要求盡快的予以糾正。
    在我們限期整改和通報的10個(gè)風(fēng)景名勝區當中，都程度不同的存在著(zhù)管理機構虛設或管理機構薄弱的問(wèn)題，沒(méi)有按照“條例”的要求，建立起能夠實(shí)施統一管理的、強有力的風(fēng)景名勝區管理機構。這是綜合整治當中部分不達標的或者是要求限期整改的風(fēng)景名勝區所存在的第一個(gè)比較突出的、也是帶有一定普遍性的問(wèn)題。
第二是資源出讓、轉讓問(wèn)題。在我們檢查的風(fēng)景名勝區當中，也確實(shí)發(fā)現部分景區仍然存在出讓、轉讓風(fēng)景名勝資源的情況。
   《風(fēng)景名勝區條例》明確規定，風(fēng)景名勝區的門(mén)票的收取必須由風(fēng)景名勝區管理機構承擔這項職能；門(mén)票收入要實(shí)行收支兩條線(xiàn)；風(fēng)景名勝區的門(mén)票收入和資源有償使用費要專(zhuān)項用于風(fēng)景名勝區的資源保護和風(fēng)景名勝區內產(chǎn)權人和利益相關(guān)人的因設立風(fēng)景名勝區的需要而受到的利益損失的補償。這個(gè)錢(qián)是專(zhuān)款專(zhuān)用的。在我們發(fā)現出讓、轉讓風(fēng)景名勝區資源的景區當中，都普遍存在這方面問(wèn)題。
    這類(lèi)做法在有些省是有過(guò)教訓的，最典型就是陜西和貴州。這次綜合整治檢查，我們發(fā)現重慶又采用了相同的做法，由省交通廳下設的一個(gè)交通旅游公司把重慶市轄區內的大部分景區的門(mén)票經(jīng)營(yíng)權等國有資產(chǎn)，全部無(wú)償劃到這個(gè)公司的名下，完全違背了“條例”的規定。風(fēng)景名勝區由這類(lèi)公司來(lái)經(jīng)營(yíng)、管理，我們從陜西和貴州的教訓中已經(jīng)證明是管不好的�，F在貴州的問(wèn)題已經(jīng)得到了完全、徹底的糾正；陜西也已經(jīng)開(kāi)始全面糾正，撤消了省里的旅游總公司，華山風(fēng)景區也成立了管委會(huì )，把門(mén)票經(jīng)營(yíng)權交給管委會(huì )來(lái)管理。
    檢驗這個(gè)景區是不是改革合理，我認為有幾項主要指標可以考評。第一是這種做法是不是增加了當地政府的財政收入；第二是不是帶動(dòng)當地老百姓的致富；第三是資源是否得到有效保護。檢驗改革是不是成功，這三個(gè)指標是非常重要的指標。我們今天在九寨溝開(kāi)會(huì )，九寨溝就有很多好的做法，其中很重要的一條就是景區在發(fā)展的同時(shí)，帶動(dòng)了當地老百姓的致富。九寨溝當地大都是藏族，這些藏族老百姓現在是很富裕的。在九寨溝下設的企業(yè)中，當地的村民都有股份，它的收入都是和當地的居民利益緊密結合在一起的。只有這樣風(fēng)景名勝區的保護政策才能夠得到老百姓的擁護，他們才真心實(shí)意的把風(fēng)景名勝區的保護和他個(gè)人的利益緊密的結合在一起，發(fā)自?xún)刃牡谋Ｗo我們風(fēng)景名勝資源，使我們的風(fēng)景名勝資源能夠得到永續的作用。
第三是規劃編制問(wèn)題。在綜合整治檢查中，我們發(fā)現一些景區規劃編制嚴重滯后。
    現在全國187個(gè)國家級風(fēng)景名勝區至少有50個(gè)風(fēng)景名勝區的總體規劃沒(méi)有編制完成。按照“條例”的要求，風(fēng)景名勝區自設立之日起兩年內必須完成風(fēng)景名勝區的總體規劃，很遺憾到現在為止還有相當一部分風(fēng)景名勝區沒(méi)有編制風(fēng)景名勝區總體規劃�？傮w規劃沒(méi)有完成，首先影響的是對風(fēng)景名勝區的合理開(kāi)發(fā)和利用，當然也影響到合理保護�，F在風(fēng)景名勝區的所有項目都有著(zhù)非常嚴格的審批程序和審批要求，其中一條就是景區規劃沒(méi)有編制或者未經(jīng)批準，不得批準在風(fēng)景名勝區內建設項目�，F在風(fēng)景名勝區內的建設項目不是建設部一家管，凡是風(fēng)景名勝區的建設項目首先要取得建設部的批準同意，國家環(huán)保局才開(kāi)始進(jìn)行環(huán)評。已有相當一部分項目因為規劃沒(méi)有編制就卡在這里。所以，這次在人民大會(huì )堂綜合整治總結會(huì )上，仇保興副部長(cháng)對沒(méi)有編制規劃的單位提出了具體的時(shí)間要求，要求在今年的六月底以前，必須編制完成。按照“條例”要求，國家級風(fēng)景名勝區的總體規劃的組織編制單位是省級建設行政主管部門(mén)，“條例”同時(shí)還配有處罰的條款，在第四十七條里明確的提出，自設立風(fēng)景名勝區之日起兩年以?xún)葲](méi)有編制風(fēng)景名勝區總體規劃的要追究行政主管部門(mén)和主管負責人的責任。在這里我也借這次機會(huì )再次強調一下，至今還沒(méi)有編制總體規劃的，首先省建設廳要負起責任來(lái)，抓緊這方面的工作；第二是風(fēng)景名勝區管理機構，總體規劃沒(méi)有完成，建設項目是不能上的，如果違背要求，是要追究責任的。
    第四是核心區劃定問(wèn)題。根據各省上報的材料，似乎是90％以上的風(fēng)景名勝區都劃定了核心景區，但是迄今為止，建設部沒(méi)有收到一份核心景區劃定的上報備案文件。
    按照建設部的文件要求，核心景區的劃定有省級建設行政主管部門(mén)審查、批準并報建設部備案。但迄今為止我們還沒(méi)有收到。核心區劃定工作非常重要，首先是“條例”要求，把最具保護價(jià)值的自然景物和人文景物最為集中的地域劃為核心區，同時(shí)也明確要求核心區范圍之內不得建設賓館、酒店、招待所等與資源保護無(wú)關(guān)的設施。風(fēng)景名勝區的很多項目如果沒(méi)有劃定核心區就不好審批，包括現在幾個(gè)省上報的在風(fēng)景名勝區拍攝影視活動(dòng)的請示，如果沒(méi)有劃定核心區，也難以及時(shí)批復。同時(shí)按照國家建設部、國家環(huán)�？偩�、國家文物局以及文化部四部委的文件，對在核心區內、核心區外的拍攝是有不同要求的。所以希望核心區的劃定工作要抓緊進(jìn)行，抓緊上報。
    第五是監管系統和資源保護狀況報告的報送問(wèn)題。在“條例”的第三十一條明確提出，建立國家級風(fēng)景名勝區管理信息系統，同時(shí)也明確的要求風(fēng)景名勝區管理機構，要向建設部報送規劃實(shí)施情況和資源保護狀況的年度報告�！皸l例”實(shí)施一年了，沒(méi)有一個(gè)風(fēng)景名勝區按照“條例”的要求向建設部做出規劃實(shí)施情況和資源保護狀況的年度報告。當然，這不完全是地方的責任，也與我們沒(méi)有提出具體的要求有關(guān)系。下一步我們會(huì )把報告的內容、報告的形式以及報告的時(shí)間等要求做出相應的規定下發(fā)大家，請各省廳和景區也要抓緊落實(shí)。
     通過(guò)綜合整治的檢查，我初步歸納還存在以上幾方面的問(wèn)題，按照部領(lǐng)導的要求，風(fēng)景名勝區的綜合整治必須全面達標，一個(gè)也不能少。因此，綜合整治的后續工作是2008年我們要繼續抓好的一項重要工作。如果確實(shí)有一些景區在資源保護方面存在很?chē)乐氐膯?wèn)題，已經(jīng)喪失了國家級資源的價(jià)值，按照國務(wù)院有關(guān)文件的要求，建設部也可以向國務(wù)院做出報告，提出撤銷(xiāo)國家級風(fēng)景名勝區命名的建議。
二、《風(fēng)景名勝區條例》的細化工作
    第一是出臺部令。根據城建司和法規司在柳州召集的會(huì )議共同議定的結果，并報請部領(lǐng)導同意，2008年建設部要就《風(fēng)景名勝區條例》的細化工作出臺相關(guān)部令。已經(jīng)明確的有這么幾個(gè)：一是關(guān)于《風(fēng)景名勝區規劃的編制、審批的管理辦法》；二是關(guān)于《風(fēng)景名勝區重大建設項目審批管理辦法》；三是關(guān)于《風(fēng)景名勝區游人安全的管理辦法》。
    這里，我想強調一下風(fēng)景名勝區的安全管理工作，《風(fēng)景名勝區條例》明確要求，要禁止風(fēng)景名勝區管理機構超容量的接待游客，但是什么是超容量？在“條例”中沒(méi)有明確，因此要在規定中明確。我個(gè)人認為，從安全角度看，風(fēng)景名勝區全天的、一年的容量都沒(méi)有意義，應該是具體地段的瞬時(shí)的最大容量，而且應該明確界定一個(gè)地域范圍，尤其在一些山岳型的風(fēng)景名勝區，在限定的地域范圍之內的瞬時(shí)最高容量，應該是具體地段的我們要界定的一個(gè)安全容量的極限。在一些山岳型景區，如果這個(gè)容量界定不好，就容易產(chǎn)生群死群傷事件。因此，我們要進(jìn)行合理的限定和界定。當然，風(fēng)景名勝區的容量不僅僅是安全問(wèn)題，還要包括環(huán)境容量，不能超容量的接待游客，包括不能超過(guò)環(huán)境容量的承載能力。另外，容量還要考慮游客的感覺(jué)容量。我們現在很多景點(diǎn)，尤其是節假日期間，游客在游覽觀(guān)賞時(shí)沒(méi)有任何愉悅心情可言，這在媒體上也時(shí)有報道，很多景區景點(diǎn)簡(jiǎn)直就是“火車(chē)站”、“飛機場(chǎng)”、“超市”。我覺(jué)得有必要設立游客合理的感覺(jué)容量，不能一味的講效益�，F在我們個(gè)別的風(fēng)景名勝區不斷的提高門(mén)票價(jià)格，已經(jīng)搞的“怨聲載道”。近期國家相關(guān)部委擬下發(fā)文件，規范風(fēng)景名勝區的門(mén)票價(jià)格。
    第二是下發(fā)規范性文件。為了加強管理，建設部近年來(lái)下發(fā)了關(guān)于核心景區劃定與保護、關(guān)于規劃編制報批以及監管信息系統等一系列文件。根據“條例”要求，今年還要制定門(mén)票和資源費的收取和管理辦法，是財政部和國家發(fā)改委擬會(huì )同建設部聯(lián)合下發(fā)的相關(guān)文件。
    第三是編制標準規范。此處對于部令所不宜規定的一些技術(shù)要求，準備以“標準規范”的形式編制后下發(fā)，包括：風(fēng)景名勝區總體規劃的編制標準、風(fēng)景名勝區的服務(wù)標準、風(fēng)景名勝區資源保護評估標準等一系列技術(shù)標準。我們準備下大力氣會(huì )同部里的標準司把標準體系工作抓緊、抓好，很多標準能夠起到部令和規范所起不到的作用。
    總之，我們設想通過(guò)部令、規范性文件、標準規范，建立起一個(gè)完整的風(fēng)景名勝區的管理規章制度體系，使風(fēng)景名勝區的管理更加科學(xué)化、法制化和規范化。
三、世界遺產(chǎn)等的監督申報工作
    首先通報一下，建設部和文物局準備會(huì )同其它相關(guān)部委對所有的遺產(chǎn)地進(jìn)行全面的評估和檢查，開(kāi)展這項工作是根據中央領(lǐng)導的批示要求進(jìn)行的。
全國政協(xié)曾經(jīng)對全國的遺產(chǎn)地的保護狀況進(jìn)行了全面了解，向中央、國務(wù)院提出了正式的書(shū)面建議，中央、國務(wù)院領(lǐng)導對此很重視，做出了批示，要求有關(guān)部門(mén)要組織對遺產(chǎn)地進(jìn)行檢查驗收，要采取有效措施糾正重申報、輕保護的狀況。中國的世界遺產(chǎn)數量目前居世界的第三位，我相信要不了幾年，中國的遺產(chǎn)數量會(huì )躍居到世界第一。我們的遺產(chǎn)保護狀況雖然總體很好，但也存在著(zhù)問(wèn)題，在每年的世界遺產(chǎn)大會(huì )上，我們總是有一些世界遺產(chǎn)項目，要拿到世界遺產(chǎn)大會(huì )上進(jìn)行審議。我們這次的檢查，第一是貫徹保護世界遺產(chǎn)公約操作指南的要求，第二是貫徹中央和國務(wù)院領(lǐng)導的批示要求，對全國三十多處世界遺產(chǎn)地的保護狀況進(jìn)行全面的檢查和評估。
遺產(chǎn)申報工作現在普遍受到各方面的重視。在發(fā)改委牽頭編制的“十一五”期間世界遺產(chǎn)保護、申報規劃中，建設部提出的國家遺產(chǎn)地和列入世界遺產(chǎn)申報清單的項目，無(wú)一例外全部被列入“十一五”期間重點(diǎn)扶持的項目。
    部里最近在抓的幾項重點(diǎn)的申報項目我借這個(gè)機會(huì )給大家通個(gè)氣。今年列入世界遺產(chǎn)大會(huì )審議的項目是江西省的三清山，世界遺產(chǎn)中心已經(jīng)派出了技術(shù)官員進(jìn)行了實(shí)地考察，現在正在草擬向世界遺產(chǎn)大會(huì )推薦的評估報告，能否順利通過(guò)，有待努力。另外，我們對跨地域、跨省的聯(lián)合申報項目將給予更多的關(guān)注和重視。第一就是五岳的聯(lián)合申報，現在已經(jīng)啟動(dòng)；第二就是丹霞地貌，也是跨很多省份，目前也已開(kāi)始組織。
     除了上面這三方面的工作外，風(fēng)景名勝區的其它工作還包括數字化景區、遙感監測等方面，由于時(shí)間關(guān)系，我就不一一羅列。中國風(fēng)景名勝區的數字化景區管理在世界上是走在前面的，我們得到了很多國際專(zhuān)家的高度評價(jià)，部里今年準備在過(guò)去試點(diǎn)的基礎上進(jìn)行全面推廣。
    借這個(gè)機會(huì )，就今年建設部城市建設司在風(fēng)景名勝區方面的工作設想，給大家做一個(gè)匯報和溝通，也希望大家對司里的工作能積極的提出建議和要求，只有保持上下不斷的溝通，才能使我們的工作抓到點(diǎn)子上，把我國風(fēng)景名勝區的工作不斷推向新的高度。