關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區；管理體制；天柱山

1引言

��  作者簡(jiǎn)介：汪德根(1973-)，男，安徽師范大學(xué)旅游學(xué)院講師，碩士，研究方向為旅游地理、旅游管理；陸林(1962-)，男，安徽師范大學(xué)旅游學(xué)院教授，博士，安徽師范大學(xué)旅游管理學(xué)碩士點(diǎn)導師，研究方向為旅游地理、旅游學(xué)；劉昌雪(1978-)，女，安徽師范大學(xué)旅游學(xué)院2001級碩士研究生，研究方向為旅游文化。

風(fēng)景名勝區是一個(gè)國家或地區旅游業(yè)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎，其管理水平直接影響風(fēng)景名勝區的經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境效應。隨著(zhù)我國旅游經(jīng)濟快速發(fā)展，旅游管理體制在不斷完善，尤其是飯店業(yè)管理和旅行社業(yè)管理已初具成效，但是，由于公共資源管理體制改革的滯后和政府主管部門(mén)行業(yè)管理的缺位，風(fēng)景名勝區的管理在理論和實(shí)踐中都明顯落后于旅游行業(yè)。風(fēng)景名勝區管理滯后與風(fēng)景名勝區人工化、商業(yè)化和城鎮化等不良發(fā)展傾向直接相關(guān)。改善風(fēng)景名勝區管理重要性、必要性日益凸顯。風(fēng)景名勝區的管理研究隨之日漸被國外和國內學(xué)者和管理者所重視。Mantell、McCurdy、Mackintosh等國外學(xué)者對國家公園的管理體系、管理方法進(jìn)行了深入研究。國內學(xué)者對風(fēng)景名勝區管理的研究已取得一定的成果，這些成果大致可分以下幾個(gè)方面：第一類(lèi)對比研究了中外風(fēng)景名勝區管理情況，諸如中美風(fēng)景名勝區管理的差異比較研究；詳細闡述了美國的國家公園系統、國家公園體系的發(fā)展歷程，并提出了對我國自然與文化遺產(chǎn)保護與管理值得借鑒的管理經(jīng)驗；介紹了加拿大國家公園的政策體系以及成功的管理政策；評述了美國、日本、德國等國外國家風(fēng)景名勝區管理現狀和經(jīng)營(yíng)原則。第二類(lèi)利用規制經(jīng)濟學(xué)的基本思想，從規制體制、規制機制和經(jīng)營(yíng)規制等方面對風(fēng)景名勝區管理進(jìn)行了分析。第三類(lèi)是關(guān)于風(fēng)景名勝區是否出讓經(jīng)營(yíng)權以及風(fēng)景名勝區是否上市經(jīng)營(yíng)的討論。第四類(lèi)從風(fēng)景名勝區居民社區系統規劃和建筑設計方面討論風(fēng)景區的保護與管理。第五類(lèi)從立法、依法方面探討風(fēng)景名勝區的保護和管理［25，26］。另外，從國家與地方的關(guān)系，質(zhì)量、能量和信息的關(guān)系，資源保護與開(kāi)發(fā)的關(guān)系，風(fēng)景區化與城市化的關(guān)系的角度，對風(fēng)景名勝區中一些問(wèn)題進(jìn)行了理論探討［27］。但是，上述研究只是針對風(fēng)景名勝區某些方面，關(guān)于風(fēng)景名勝區整體的管理體制研究甚少。風(fēng)景名勝區的管理工作，有著(zhù)高度的綜合性、區域性、整體性和社會(huì )廣泛性，沒(méi)有科學(xué)的、有效的管理體制，將嚴重影響風(fēng)景名勝區的保護、開(kāi)發(fā)、利用和旅游事業(yè)的發(fā)展。本文以國家級風(fēng)景名勝區——天柱山為實(shí)證，對風(fēng)景名勝區的管理體制進(jìn)行探索性研究。��

2風(fēng)景名勝區現行管理體制的主要問(wèn)題��

2��1  風(fēng)景名勝區所有權與管理權、經(jīng)營(yíng)權界定不清��

  天柱山，古為南岳，又稱(chēng)“皖山”，安徽省簡(jiǎn)稱(chēng)“皖”源于此。它位于安徽省安慶市潛山縣境內。素以“峰雄、石奇、洞幽、水秀”而著(zhù)名。1982年，天柱山被國務(wù)院批準為首批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區，1992年，被批準為國家森林公園，2000年，榮膺國家AAAA級旅游區。天柱山自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷了4次管理體制的變更①。天柱山主景區面積82.46平方公里，其中隸屬天柱山林場(chǎng)的為20.5平方公里，4個(gè)鄉鎮11個(gè)村的為61.4平方公里，隸屬天柱山風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )僅有50畝山場(chǎng)。雖然，天柱山成立了“天柱山風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )”，但實(shí)際上，天柱山管委會(huì )沒(méi)有景區土地、山場(chǎng)的所有權和使用權，對景區也就沒(méi)有執法權。因此，管委會(huì )對景區只是“務(wù)虛”管理，管理缺少力度，致使景區近年來(lái)出現了一些建設性破壞、粗放式開(kāi)發(fā)以及環(huán)境污染等現象，例如，林場(chǎng)和有關(guān)鄉鎮出讓土地、林地，管委會(huì )事先不知道，等到土地使用證下發(fā)后辦建設手續時(shí)，再來(lái)控制為時(shí)已晚，類(lèi)似這些情況的發(fā)生，主要原因是天柱山風(fēng)景區所有權與管理權、經(jīng)營(yíng)權界定不清而導致的結果②。��

①天柱山風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )．關(guān)于要求理順天柱山管理體制的請示．2002.1.8。�あ谔熘�山風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )．天柱山管理體制亟待改革。

目前，我國不少風(fēng)景名勝區的各種資源的所有權與管理權、經(jīng)營(yíng)權常常是交錯的，資源所有者或經(jīng)營(yíng)者常常成為資源的實(shí)際擁有者。三權混同，使風(fēng)景名勝區內管理權分散，加上缺乏國家具體代表者的協(xié)調，使風(fēng)景名勝區的管理政出多門(mén)，政令難以統一，有時(shí)經(jīng)營(yíng)者的利益幾乎排斥所有者的利益，對資源的破壞而犧牲資源所有者的全局利益和長(cháng)期利益。例如，廬山是世界文化遺產(chǎn)，而在2002年1，廬山登山北路10公里馬尾水處發(fā)生了炸山開(kāi)路，毀林建停車(chē)場(chǎng)和房屋的事件，但該開(kāi)發(fā)項目并沒(méi)有得到風(fēng)景名勝區管理部門(mén)的批準，因為廬山風(fēng)景區的管理由多個(gè)部門(mén)負責，廬山風(fēng)景名勝區管理局實(shí)際所能行使管理權的范圍非常有限，對廬山山體以外地方無(wú)從管理，也無(wú)從監督，對馬尾水處的炸山毀林行為，廬山風(fēng)景名勝區管理局顯得很無(wú)奈。��

2��2風(fēng)景名勝區管理缺乏權威性��

在我國風(fēng)景名勝區管理機構設置中，農業(yè)、宗教、林業(yè)、旅游、環(huán)保、建設、文化等部門(mén)均代表國家行使各部門(mén)的所有權與管理權，但綜合管理、決策和協(xié)調機構、職能監督機構、基層執行機構以及其他各種機構應有的權力及關(guān)系界定不是很清晰，履行職能與設定職能不一致，管理缺乏權威性［30］。甚至，一些地方盲目追求經(jīng)濟利益，將風(fēng)景名勝用地當作一般的土地，低價(jià)出租或轉讓給開(kāi)發(fā)商，提出了諸如“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的觀(guān)點(diǎn)，一些有特殊背景的開(kāi)發(fā)商最大限度地占取收益權，卻不承擔任何社會(huì )成本，或將社會(huì )風(fēng)險轉給社會(huì )，加劇了對風(fēng)景名勝區的破壞程度［31］。天柱山管委會(huì )是天柱山風(fēng)景區保護、利用、規劃和建設等工作的主管部門(mén)，安慶市委、市政府賦予其一定的職能，但實(shí)際上，天柱山管委會(huì )只是潛山縣政府的一個(gè)派駐機構，對景區內鄉鎮和駐山單位沒(méi)有人事管理權，缺乏足夠的管理權力，管委會(huì )的決策與管理對景區內鄉鎮和駐山單位來(lái)說(shuō)缺乏權威性，許多工作只有靠領(lǐng)導行政協(xié)調，長(cháng)期以久行政協(xié)調代替了日常管理③。��

③天柱山風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )．關(guān)于要求理順天柱山管理體制的請示．2002.1.8。

2��3風(fēng)景名勝區內部利益劃分不明確��

    由于風(fēng)景名勝區的旅游資源構成多樣化和多元化，使其內部存在不同的利益主體，各利益主體從旅游開(kāi)發(fā)中獲取了一定的經(jīng)濟利益，但為了追求最大利益或要求平衡利益，景區內部出現了利益劃分不明確的矛盾。景區內部利益矛盾加大了管理難度，也不利于景區的發(fā)展。天柱山管委會(huì )對景區如何經(jīng)營(yíng)、管理和保護，與有關(guān)部門(mén)存在利益矛盾，一些利益主體(如村鎮、企業(yè)和群眾)參與景區開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，要求參與諸如景區門(mén)票等利益的分成。外商來(lái)天柱山投資，一般都要經(jīng)過(guò)縣直機關(guān)、鄉鎮、村、林場(chǎng)以及天柱山管委會(huì )等多個(gè)利益主體的同意，只要有一個(gè)不配合，投資就很難成功，由此造成外資引進(jìn)成效不大，影響景區發(fā)展。��

2��4風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)機制改革滯后性��

 在不少風(fēng)景名勝區內，存在著(zhù)政、事、企不分，從而造成風(fēng)景區資源的閑置和浪費，致使風(fēng)景區經(jīng)營(yíng)機制呈現出無(wú)序性和低效性，削弱其綜合競爭力和吸引力，嚴重困擾風(fēng)景名勝區的發(fā)展。天柱山風(fēng)景區是由眾多管理部門(mén)和企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)不按照市場(chǎng)規律，盲目追求飯店等企業(yè)的數量。目前，風(fēng)景區的賓館飯店已有100多家，8000多個(gè)床位，大大超過(guò)了實(shí)際接待量，除了旅游旺季外，客房利用率很低，為了爭奪市場(chǎng)，就相互壓低房?jì)r(jià)，形成惡性競爭；旅行社和漂流公司的經(jīng)營(yíng)也不同程度地存在類(lèi)似混亂現象。對于這些狀況，天柱山管委會(huì )只能單純地用行政手段干預，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。��

2��5景區內規劃建設缺乏統一性��

    風(fēng)景名勝區的規劃、開(kāi)發(fā)和建設是一項系統工程，需要涉及旅游、城建、林業(yè)、文物、宗教、環(huán)保和地方政府等各方面的政府機構，使景區制定和貫徹統一的開(kāi)發(fā)建設規劃難度加大，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證就按照益于各利益主體的方案無(wú)計劃地規劃建設，將破壞森林植被，破壞景觀(guān)，影響了旅游觀(guān)賞價(jià)值。天柱山風(fēng)景區目前由于條塊分割，部門(mén)之間各自為政，對景點(diǎn)(如文物和寺廟)的規劃、消防與環(huán)衛等工作，各主管部門(mén)依據利己的方案自行其是，難以實(shí)施統一的規劃建設。��

3改革現行管理體制的主要對策��

3��1構建合理的風(fēng)景名勝區的管理體系��

隨著(zhù)規模不斷擴大，對社會(huì )、經(jīng)濟、文化等方面的影響加深，以及社會(huì )參與程度進(jìn)一步增強，現代旅游需要建立合理的公共資源管理體系：首先，管理是全面的，能覆蓋全行業(yè)；其次，管理是全方位的，要能對市場(chǎng)的多層次發(fā)揮作用；第三，管理是具有權威性的，能夠形成切實(shí)的調控作用。風(fēng)景名勝區管理作為公共資源管理的一個(gè)重要組成部分，應盡快構建合理的管理體系。��

在我國目前不少風(fēng)景名勝區現行的管理體系中，管理部門(mén)與企業(yè)單位不僅級別是平行的，而且是共同管理和經(jīng)營(yíng)風(fēng)景名勝區，經(jīng)營(yíng)權與所有權、管理權界定不清，經(jīng)營(yíng)與管理混同，造成多頭管理，缺乏統一性；組織權力關(guān)系模糊，缺乏權威性；景區內部各部門(mén)利益劃分不清，出現矛盾沖突等不利于風(fēng)景名勝區發(fā)展的負面影響。為了迅速改變這種狀況，就必須盡快改善目前這種管理體系。如圖2下半部分反映了改革后的風(fēng)景名勝區管理體系，新的管理體系成立了風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )，級別平行的管理部門(mén)和旅游發(fā)展有限總公司都統一在風(fēng)景區管委會(huì )下，接受管委會(huì )統一管理，管理部門(mén)只負責風(fēng)景區行政管理工作，不涉及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，風(fēng)景區的經(jīng)營(yíng)權由旅游發(fā)展有限總公司專(zhuān)門(mén)行使。同時(shí)，必須賦予風(fēng)景區管委會(huì )足夠的權力，能夠充分行使政府機關(guān)的職能，使其對風(fēng)景區的保護、建設和日常行政工作等管理具有很強的權威性。��

    新的管理體系增強風(fēng)景名勝區管理的統一性，提高管委會(huì )的權威性；經(jīng)營(yíng)權與管理權分開(kāi)既有利于管理機構提高管理水平，又有利于旅游企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)水平，加強市場(chǎng)運作，有利于風(fēng)景名勝區資源的保護與利用。例如，世界自然文化遺產(chǎn)——四川峨眉山管理機構有林業(yè)、宗教、旅游、文化等十多個(gè)管理部門(mén)，各自行使其管理職能，但是這十多個(gè)部門(mén)都統一在峨眉山管理委員會(huì )下，統一管理使各部門(mén)對峨眉山管理更有效］。浙江省天臺山國家級風(fēng)景名勝區成立天臺山風(fēng)景旅游區管委會(huì )，與天臺山風(fēng)景旅游局實(shí)行一套班子，將占全縣面積51％、占全縣人口53％的7個(gè)旅游鄉鎮和國家級風(fēng)景名勝區13個(gè)景點(diǎn)納入管委會(huì )統一管理，在改革后第二年接待游客60多萬(wàn)人次，創(chuàng )歷史最高，新的管理體系促進(jìn)了該縣旅游業(yè)的快速發(fā)展。因此，天柱山風(fēng)景區應盡快構建合理的管理體系，應將天柱山管理委員會(huì )與天柱山森林公園管理處合二為一，并將主景區范圍內的3個(gè)鄉鎮的11個(gè)行政村或精華景區內的茶莊、天柱等行政村，以及風(fēng)景區內的一切行政、企事業(yè)單位都歸天柱山管委會(huì )統一管理，縣文物局、縣宗教局與縣旅游局由縣人民政府委托天柱山管委會(huì )管理。另外，對于天柱山管委會(huì )的權力應給予明確的界定，增強其管理的權威性和有效性。��

3��2正確處理風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)權與所有權、管理權的關(guān)系��

    風(fēng)景、森林，文物等國有資產(chǎn)，其所有權雖不能進(jìn)入資本市場(chǎng)流通，但作為旅游吸引物具有觀(guān)賞、游覽、健身等價(jià)值，形成一種特殊形態(tài)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其經(jīng)營(yíng)權可作為旅游產(chǎn)品進(jìn)入旅游市場(chǎng)，而且還可以作為國有資產(chǎn)的一部分按法定程序進(jìn)入資本市場(chǎng)運作。風(fēng)景名勝區以發(fā)展旅游業(yè)為主要方向，以開(kāi)發(fā)旅游項目、實(shí)行旅游經(jīng)營(yíng)接待為主業(yè)，應實(shí)行政企分開(kāi)、市場(chǎng)運作、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展路子。例如，1998年底，陜西省在確保國家文物國有化的前提下，實(shí)行文物的所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，成立陜西旅游集團，集文博景點(diǎn)、風(fēng)景名勝景點(diǎn)、旅行社、飯店、旅游交通、商店和娛樂(lè )業(yè)于一體，進(jìn)入了旅游市場(chǎng)。1999年底，武夷山騰龍旅游發(fā)展有限公司全權經(jīng)營(yíng)武夷山風(fēng)景名勝區的旅游經(jīng)營(yíng)和其他經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，直屬武夷山風(fēng)景區管委會(huì )領(lǐng)導。天柱山風(fēng)景區在經(jīng)營(yíng)機制方面要正確處理好經(jīng)營(yíng)權與所有權、管理權的關(guān)系。在天柱山風(fēng)景區管委會(huì )下成立天柱山旅游開(kāi)發(fā)總公司，下設飯店業(yè)、旅行社業(yè)、娛樂(lè )業(yè)、旅游商品開(kāi)發(fā)等分公司，用市場(chǎng)機制指導企業(yè)的各項活動(dòng)，以企業(yè)身份從事風(fēng)景區的開(kāi)發(fā)、建設、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括對外招商引資、建立股份或聯(lián)合經(jīng)營(yíng)公司。天柱山風(fēng)景區管委會(huì )是非營(yíng)利機構的政府機構，對風(fēng)景區內的住宿、餐飲和娛樂(lè )等服務(wù)性行業(yè)，由特許承租人經(jīng)營(yíng)，在財務(wù)上與管理機構無(wú)關(guān)，管委會(huì )只管理不經(jīng)營(yíng)，實(shí)行政企分開(kāi)。��

3��3調整和完善風(fēng)景名勝區的經(jīng)濟政策��

  風(fēng)景名勝區資金不足帶來(lái)了兩大問(wèn)題，一是由于基礎設施跟不上，造成風(fēng)景區內交通、通訊不暢，供電不足，供水緊張，垃圾污水處理率低，阻礙了風(fēng)景區事業(yè)及旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是各部門(mén)難以接受風(fēng)景區管委會(huì )的統一管理，各自通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲取經(jīng)濟來(lái)彌補資金不足，致使風(fēng)景名勝區出現“三化”，即“商業(yè)化”、“城鎮化”、“人工化”等問(wèn)題。因此，國家資金的投入是必須的，如果國家沒(méi)有直接的經(jīng)濟投入做調控杠桿，風(fēng)景名勝區的管理必然力不從心。歐美等一些發(fā)達國家的國家公園管理，除了有國家公園保護的法律、法規和政策外，還有一個(gè)重要原因是國家投資。例如，美國有90％的資金來(lái)自聯(lián)邦政府的財政投入，1998年聯(lián)邦政府為國家公園投資了17.54億美元［26］。目前，我國財政還不富裕，不可能像發(fā)達國家對國家公園提供充分的經(jīng)濟作保障，因此，解決風(fēng)景名勝區資金不足，不能僅僅依靠國家的直接資金投入，必須調整和完善風(fēng)景名勝區的經(jīng)濟政策。��

    天柱山風(fēng)景區地處貧困地區，開(kāi)發(fā)投入嚴重不足，應從以下幾方面來(lái)調整和完善天柱山風(fēng)景區的經(jīng)濟政策：①天柱山風(fēng)景區門(mén)票收入是管理風(fēng)景名勝資源來(lái)自社會(huì )的一種資金投入方式，屬公共積累，它只能用于天柱山本身的管理、保護和建設。②天柱山管委會(huì )從特許經(jīng)營(yíng)項目的利潤中收取一定的費用，作為對風(fēng)景名勝資源的補償，用于風(fēng)景區的管理與資源保護。③天柱山管委會(huì )應抓住目前國內外一些投資商將資金開(kāi)始轉向景觀(guān)業(yè)這一機遇，創(chuàng )造條件，吸引企業(yè)和私人的資金，引導和提倡多元投資，解決眼前基礎設施建設嚴重滯后的問(wèn)題。④天柱山風(fēng)景區從客觀(guān)情況出發(fā)，建立與國際接軌的大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，以天柱山林場(chǎng)、天柱山旅游總公司為主體，吸收更多集體、個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)參與的天柱山旅游發(fā)展有限公司，鑄造天柱山旅游航空母艦，增強景區的綜合競爭力。⑤根據風(fēng)景名勝資源有償使用的原則，對天柱山風(fēng)景區外的飯店、賓館、餐飲、商店、旅行社、交通運輸等受益的經(jīng)營(yíng)單位，征收風(fēng)景名勝資源保護管理費。��

3��4制定統一的發(fā)展規劃��

  目前，我國風(fēng)景名勝區規劃工作已全面展開(kāi)，且所有報審的風(fēng)景名勝區都要求具備完整的規劃。但與國外相比，還存在一些不足。第一，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為風(fēng)景名勝區作規劃的機構。以浙江省為例，給國家級、省級風(fēng)景名勝區作過(guò)規劃的單位有省城鄉規劃設計院、杭州市園文局、杭州市園林規劃處、縣市級城建委，還有一些高等學(xué)校如北京大學(xué)、同濟大學(xué)、浙江大學(xué)、杭州大學(xué)等［7］。這些規劃設計者都有淵博知識和豐富經(jīng)驗，但個(gè)人的專(zhuān)長(cháng)各有不同，所作的規劃也就難免有所側重。第二，規劃設計往往缺乏風(fēng)景區管理人員以及公眾的參與。這樣，公眾對規劃不理解，甚至產(chǎn)生對立情緒，不利于規劃的順利實(shí)施。��

  對于風(fēng)景名勝區進(jìn)行旅游和其他項目的開(kāi)發(fā)建設，首先，必須制定旅游發(fā)展規劃、總體規劃和詳細規劃，保證規劃的科學(xué)性、權威性，規劃經(jīng)論證批準后要具有法規效力，任何單位和個(gè)人都無(wú)權進(jìn)行違規建設［33］。其次，風(fēng)景名勝區規劃是一定區域內旅游業(yè)發(fā)展的綜合規劃，必須服從于旅游業(yè)規劃，又要與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)規劃相融合、相協(xié)調。這樣，不僅可以減少部門(mén)間的摩擦，而且有利于提高風(fēng)景名勝區的建設水平。最后，規劃必須經(jīng)公眾討論并吸收合理的公眾意見(jiàn)，才算完成最終的規劃設計方案。天柱山風(fēng)景名勝區的規劃應按上述要求操作，才能夠取得良好的效果。