陳先珍：實(shí)行山林"兩權分離"管理促進(jìn)景區和諧可持續發(fā)展的探索

　　中國風(fēng)景園林網(wǎng)訊 2009年12月4日，"中國武夷山世界遺產(chǎn)保護高峰論壇"在福建省武夷山風(fēng)景名勝區開(kāi)幕，來(lái)自世界遺產(chǎn)領(lǐng)域的著(zhù)名專(zhuān)家、學(xué)者、政府部門(mén)的領(lǐng)導，國內遺產(chǎn)地的同志以及媒體記者約160多人，就當前我國世界文化與自然遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作中面臨的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，并共同發(fā)布了《中國世界遺產(chǎn)保護高峰論壇武夷山倡議書(shū)》。

　　武夷山風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )主任陳先珍在論壇上作了主題為"實(shí)行山林'兩權分離'管理促進(jìn)景區和諧可持續發(fā)展的探索"的發(fā)言。他介紹了武夷山風(fēng)景名勝區解決景區山林所有制與景區管理方面問(wèn)題矛盾的成功經(jīng)驗。2002年以來(lái)，武夷山景區結合實(shí)際，在理順景區山林權屬方面進(jìn)行了積極的探索，經(jīng)過(guò)多年不懈努力，總結出景區山林"兩權分離"管理的模式，有效地解決了景區山林權屬與景區保護管理利用存在的問(wèn)題，促進(jìn)了景區與周邊村民的和諧發(fā)展，景區的保護管理得到了進(jìn)一步的提高，景區的旅游品質(zhì)也得到了進(jìn)一步的提升。

　　以下是陳先珍主任在會(huì )上所發(fā)表的論文內容：

　　實(shí)行山林"兩權分離"管理促進(jìn)景區和諧可持續發(fā)展的探索

　　嚴格遵循"科學(xué)規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用"的原則，加強景區保護、管理、利用，實(shí)現景區和諧可持續發(fā)展是景區管理者義不容辭的責任。目前全國風(fēng)景名勝區中，相當部分景區山林屬于村集體所有，給新形勢下景區的保護管理利用帶來(lái)諸多矛盾和問(wèn)題。隨著(zhù)《物權法》的實(shí)施和全國集體林權制度改革的全面推進(jìn)，存在的矛盾和問(wèn)題有越演越烈之勢。2002年以來(lái)，武夷山景區結合實(shí)際，在理順景區山林權屬方面進(jìn)行了積極的探索，經(jīng)過(guò)多年不懈努力，總結出景區山林"兩權分離"管理的模式，有效地解決了景區山林權屬與景區保護管理利用存在的問(wèn)題，促進(jìn)了景區與周邊村民的和諧發(fā)展，景區的保護管理得到了進(jìn)一步的提高，景區的旅游品質(zhì)也得到了進(jìn)一步的提升。

　　一、 武夷山景區基本情況

　　武夷山地處福建省北部，自古以來(lái)，就以碧水與丹山的完美結合、人文與自然的有機融合而享有盛名，是國家首批重點(diǎn)風(fēng)景名勝區，1999年12月被聯(lián)合國教科文組織列入"世界文化與自然遺產(chǎn)名錄"，成為全球第23處、中國第4處世界雙遺產(chǎn)地。近幾年來(lái)，武夷山風(fēng)景區先后被授予"全國文明單位"、" 全國文明風(fēng)景旅游區"、"國家5A級景區"、"中華十大名山"、"國家級風(fēng)景名勝區綜合整治十佳單位"、"最受群眾喜愛(ài)的中國十大風(fēng)景名勝區"、"最佳資源保護的中國十大風(fēng)景名勝區"等榮譽(yù)稱(chēng)號，成為福建省對外展示的重要名片和窗口。

　　武夷山風(fēng)景名勝區核心景區（主景區）面積64平方公里，轄區內有武夷街道天心村、星村鎮星村村、興田鎮南源嶺村等3個(gè)鄉鎮（街道）7個(gè)村、107個(gè)村民小組、3049戶(hù)、11277人，其中武夷街道天心村行政區域全部在主景區內，其余6個(gè)村部分行政區域在主景區內。主景區內原有居民1306戶(hù)、5830人，目前已外遷1186戶(hù)5300人。主景區林地面積77645畝，2000年全部劃為生態(tài)公益林，林地中集體林面積占99.6%，武夷街道天心村林地全部劃入主景區。

　　二、 景區山林權屬關(guān)系問(wèn)題提出的背景與成因

　　獲得"世界雙遺產(chǎn)"這一世界級榮譽(yù)后，武夷山景區深刻感悟到武夷山已經(jīng)站在了新的起點(diǎn)，今后保護要求更高，責任更加重大，在實(shí)際行動(dòng)上不斷強化保護措施，提高保護管理水平。2002年景區提出了"一個(gè)提升、兩個(gè)拓展、三個(gè)同步"的發(fā)展思路和"把武夷山建設成為福建旅游的龍頭、全國景區的名牌、世界環(huán)保的典范"的發(fā)展目標，啟動(dòng)了世界遺產(chǎn)二期保護工程（即暢通工程）建設，傾心打造世界級精品景區。與此同時(shí)，景區積極主動(dòng)幫助景區外遷和周邊村民解決生產(chǎn)生活中存在的困難和問(wèn)題，如景區投資統一建立安置區，安置外遷村民；將景區內的攤點(diǎn)全部交給村民經(jīng)營(yíng)；景區新增用工以當地村民為主；每年從景區財政收入中切出部分資金用于有關(guān)村的基礎設施改善和公益事業(yè)建設；生態(tài)公益林補助資金全額下?lián)艿酱宓�。同時(shí)，景區旅游的發(fā)展也直接帶動(dòng)了茶葉、服務(wù)業(yè)等旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)，改善和提高景區周邊村民的生產(chǎn)生活水平，景區與村民共同發(fā)展的局面初步形成。

　　2001年南平市人民政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)集體林經(jīng)營(yíng)體制改革的意見(jiàn)》，在全省乃至全國率先開(kāi)展集體林權改革，武夷山和南平各縣（市）一樣，在全市十個(gè)鄉鎮開(kāi)展了以明晰所有權、落實(shí)經(jīng)營(yíng)權為主要內容的集體林權制度改革工作。2003年福建省人民政府和南平市人民政府又先后就全面推進(jìn)全省林改和進(jìn)一步深化南平林改工作出臺了文件，提出明確目標任務(wù)和要求。雖然上級文件明確規定，生態(tài)公益林暫不列入這次林改的范圍，但由于景區旅游的加速發(fā)展，景區收入快速提高，村民對景區的期望和要求也越來(lái)越高，他們希望借這次林改的機會(huì )，從景區的發(fā)展中爭取盡可能多的利益。景區通過(guò)分析認為，景區內的山林屬各村集體所有，劃入景區保護管理后，村民發(fā)展生產(chǎn)受到不同程度的限制，如景區內的茶葉是武夷巖茶的優(yōu)等茶，但景區內嚴格禁止新的開(kāi)荒種茶，村民提出合理的資金補償是必須的，也希望通過(guò)給各村合理的資金補償，取得村民支持，促進(jìn)景區穩定，實(shí)現景區與村民共同發(fā)展�？墒�，在當時(shí)甚至現在國家對風(fēng)景區如何解決與集體山林存在的問(wèn)題沒(méi)有相關(guān)的、具體的法律和政策規定，與武夷山景區類(lèi)似的情況卻比較普遍，武夷山景區擔心倉促、盲目決策引起兄弟景區的不穩定，由此開(kāi)始進(jìn)行了理順景區山林權屬關(guān)系的探索和實(shí)踐。期間由于沒(méi)有現成的經(jīng)驗可借鑒，經(jīng)歷時(shí)間較長(cháng)，部分村民要求太高而且極為迫切，如部分村民提出沒(méi)有法律依據的以山林入股分紅的要求，有的村民要求將山林分戶(hù)管理，有的村民則提出天價(jià)的補償費等，雙方意見(jiàn)一時(shí)難以統一。 2004年4月景區世遺二期保護封閉管理工程實(shí)施因村民阻攔受挫與景區山林權屬未解決有很大的關(guān)系。

　　三、 理順景區山林權屬關(guān)系的探索過(guò)程

　　針對景區山林權屬關(guān)系存在的問(wèn)題和村民提出的要求，景區積極主動(dòng)，向上積極向各級政府和有關(guān)部門(mén)匯報，尋求通過(guò)法律和政策解決問(wèn)題，向下與鎮、村和村民認真協(xié)商，致力探索雙方都能接受的、和諧發(fā)展的方式，希望盡快找到解決問(wèn)題的方案。一是鼓勵村民請最好的律師幫助村民與景區打官司，景區為村民支付一半的律師費，村里請來(lái)律師后，律師進(jìn)行半個(gè)月的調研分析認為，此類(lèi)問(wèn)題當時(shí)國家法律沒(méi)有明確規定，不好操作，打官司這一方案只好半途而廢；二是請林業(yè)部門(mén)專(zhuān)家到景區進(jìn)行評估鑒定，測算出景區對各村山林的補償費用，經(jīng)測算每畝山林每年收益約20元，成為后來(lái)景區支付各村山林有償使用費的依據；三是省里派調查組進(jìn)行調查。省政府高度重視，時(shí)任副省長(cháng)王美香同志批示，由省政府副秘書(shū)長(cháng)帶領(lǐng)省建設廳、林業(yè)廳、國土資源廳、省法制辦等部門(mén)共10人組成調研組到武夷山進(jìn)行調研，寫(xiě)出專(zhuān)題的調研報告。2004年12月29日王美香副省長(cháng)根據省黨、政主要領(lǐng)導的批示精神，主持召開(kāi)省政府專(zhuān)題會(huì )議，形成了《關(guān)于研究武夷山風(fēng)景區管理有關(guān)問(wèn)題的會(huì )議紀要》，紀要確定設立扶持發(fā)展基金扶持景區各村，對景區內的生態(tài)公益林進(jìn)行確權登記。此后，景區按照《紀要》精神，先后與各村村委會(huì )、村民代表、村民就扶持發(fā)展基金等問(wèn)題進(jìn)行反復多次的探討、磨合、磋商， 2005年底與7個(gè)村全部達成共識，簽定了書(shū)面協(xié)議。2006年12月、2007年10月《風(fēng)景名勝區條例》和《物權法》先后頒布實(shí)施，景區再次與各村村委會(huì )、村民代表、村民進(jìn)行協(xié)商，根據相關(guān)法律規定和武夷山市政府專(zhuān)題會(huì )議紀要精神將扶持發(fā)展基金改名為山林有償使用費，簽定了補充協(xié)議，明確了景區山林實(shí)行"兩權分離"管理的模式，困擾武夷山景區的山林權屬問(wèn)題得到了較好的解決。

　　四、武夷山景區山林 "兩權分離"管理的主要內容與操作程序

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　　1、實(shí)行山林權屬分離。即武夷山景區內林地、林木所有權歸村委會(huì )所有，使用管理權歸景區管委會(huì )，由景區管委會(huì )統一管理，有償使用。如今后國家對風(fēng)景名勝區內的林地、林木所有權，使用權有新的規定時(shí)，按新規定辦理；同時(shí)，國家賦予風(fēng)景名勝內集體或村民其它山林的權利和優(yōu)惠全面落實(shí)到村。

　　2、山林實(shí)行有償使用。景區管委會(huì )向村委會(huì )支付有償使用費。有償使用費的標準以2006年景區景點(diǎn)門(mén)票收入和雙方約定的每畝山林每年26元為基數，根據景點(diǎn)門(mén)票收入增長(cháng)比例，有償使用費同比例增加。

　�。ǘ�）操作程序

　　1、各相關(guān)村向市政府及景區管委會(huì )提交經(jīng)村民、村民代表、村兩委討論通過(guò)，并經(jīng)村民代表和村兩委簽字的關(guān)于對景區內山林進(jìn)行確權的申請報告。

　　2、景區管委會(huì )根據各村的申請報告內容以及調研的實(shí)際情況，書(shū)面向市政府請示，提出建議和意見(jiàn)，提請市政府的召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議進(jìn)行研究，形成專(zhuān)題會(huì )議紀要，便于實(shí)際操作和今后備查。

　　3、景區管委會(huì )與各村鑒定協(xié)議，先由各村村民代表在協(xié)議上簽字，再由雙方法人代表鑒字蓋章生效。

　　4、請武夷山市公證處對協(xié)議進(jìn)行公證。

　　五、景區山林實(shí)行"兩權分離"管理的意義與成效

　　2008年6月8日黨中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權制度改革的意見(jiàn)》，農村生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變革，影響深遠。理順景區山林權屬關(guān)系，對加強景區保護，發(fā)展和諧旅游，構建和諧景區，促進(jìn)景區可持續發(fā)展意義重大。就武夷山景區來(lái)說(shuō)，通過(guò)實(shí)行所有權和使用權分離的"兩權分離"管理模式，建立有償使用機制，確保了景區周邊村民的利益，形成了景區與村民和諧發(fā)展的良好態(tài)勢，在保護武夷山世界雙遺產(chǎn)和打造世界級精品景區的道路上邁出了重要的一步，取得了實(shí)質(zhì)的效果。

　�。ㄒ唬┚皡^"暢通工程"順利實(shí)施。原來(lái)計劃于2004年4月1日實(shí)施的景區世遺二期保護封閉管理工程（即暢通工程）因山林權屬問(wèn)題，遭到村民反對和阻攔受挫，景區山權權屬關(guān)系理順后，2008年元月28日景區"暢通工程"順利實(shí)施且平穩運行，廣大村民積極參與和支持。

　�。ǘ�）進(jìn)一步提升了武夷山景區的旅游品質(zhì)

　　"暢通工程"實(shí)施后，解決了制約景區發(fā)展的交通瓶頸，景區交通環(huán)境大大優(yōu)化，游客可以享受到暢通工程帶來(lái)的順暢、安全、舒適、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，乘坐的觀(guān)光車(chē)美觀(guān)舒適，游人可以從容欣賞沿路美景，享受良好的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng )新了旅游的組織模式，實(shí)現了從景點(diǎn)游向景區游的轉變，提升了旅客的舒適度和旅游的品質(zhì)，游客的滿(mǎn)意度和景區美譽(yù)度大大提高。

　�。ㄈ�）景區生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步保護。

　　武夷山景區是生產(chǎn)武夷巖茶的核心區，隨著(zhù)武夷山旅游的快速發(fā)展和市政府對武夷巖茶的宣傳促銷(xiāo)力度的不斷加大，2007年以前不少村民受利益驅動(dòng)，以山林權屬問(wèn)題為借口，在景區內毀林開(kāi)荒種茶的現象時(shí)有發(fā)生，如今景區村民已認識到景區的保護發(fā)展和是他們自己和子孫后代永遠的利益，思想觀(guān)念也在逐漸轉變，從"要我保護"向"我向保護"的觀(guān)念轉變，變被動(dòng)保護為主動(dòng)保護，景區周邊群眾已經(jīng)成為武夷山景區的共同建設者和保護者。同時(shí)，通過(guò)組織景區環(huán)保觀(guān)光公司，對旅游車(chē)輛實(shí)行統一管理，進(jìn)入景區車(chē)輛大大減少，交通環(huán)境得到改善，景區內生態(tài)環(huán)境和基礎設施得到有效的保護。

　�。ㄋ模┚皡^與周邊村村民和諧發(fā)展

　　通過(guò)實(shí)行"兩權分離"管理的辦法，按照《物權法》、《風(fēng)景名勝區條例》等法律法規和中央關(guān)于集體林權制度改革的精神，維護了廣大群眾的利益，增加了農民的收入。2006年景區支付各村山林有償使用費 212萬(wàn)元，2007年支付258萬(wàn)元，2008年達295萬(wàn)元，比2006年增長(cháng)39%。同時(shí)，加大對鄉鎮、村基礎設施和公益事業(yè)建設的扶持力度，景區與鎮、村、村民實(shí)現了真正意義的和諧發(fā)展，為景區的保護和可持續發(fā)展打牢了基礎。

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