——關(guān)于我國建設宜居城市的思考與實(shí)踐 

　　上海市長(cháng)寧區城市規劃管理局局長(cháng)王訓國

　　一個(gè)城市的發(fā)展必須參與區域發(fā)展的分工，它離不開(kāi)其周邊另一些城市構成的城市群體的支持；一個(gè)城區的發(fā)展必須參與整個(gè)城市發(fā)展的分工，同樣離不開(kāi)支配其健康發(fā)展的主城區的支撐。這個(gè)城市要在城市群的發(fā)展中發(fā)揮集聚效應，形成聚合力；這個(gè)城區要在主城區的發(fā)展中發(fā)揮反集聚效應，形成反磁力，都必須塑造出這個(gè)城市的特色。因此，圍繞城市的功能定位、發(fā)展方向和特色塑造的研究一直是城市政府工作的重點(diǎn)。城市的基本職能是為人們提供居住、生活、就業(yè)、交流的場(chǎng)所，其首要職能是居住。隨著(zhù)人居環(huán)境與住區問(wèn)題的深入研究，人們關(guān)注的角度和問(wèn)題都在不斷發(fā)展，包括城市環(huán)境、資源、生態(tài)、安全等內容逐步進(jìn)入研究領(lǐng)域。黨的十七大提出，科學(xué)發(fā)展觀(guān)戰略為城市的全面、協(xié)調和可持續發(fā)展指明了方向，建設一個(gè)適宜人居住的城市正是貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的有效實(shí)證，也成為越來(lái)越多的城市特色發(fā)展的最佳選擇。宜居城市的概念綜述

　　什么是“宜居城市”？衡量“宜居城市”的標準是什么？如何建設“宜居城市”？這一系列問(wèn)題需要我們去了解和解決。目前，國內外關(guān)于“宜居城市”尚沒(méi)有統一的概念，標準和認識也不一致。

　　我國是目前世界上城市化進(jìn)程發(fā)展最快的國家之一，正在經(jīng)歷著(zhù)發(fā)達國家已經(jīng)面臨的問(wèn)題和矛盾，正在面臨粗放型城市向節約型城市的轉變，正在急切地探索新型的城市發(fā)展道路，實(shí)現節約資源、提高城市環(huán)境質(zhì)量的目的。在這場(chǎng)浪潮中，大量城市在把城市做大、做強的同時(shí)，也在探索如何把城市做好�！笆�一五”規劃中第一次提出建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )，把節約資源和保護環(huán)境作為基本國策落實(shí)。2000年，在原建設部的主持下，我國設立了“中國人居環(huán)境獎”。黨的十七大提出科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構建和諧社會(huì )的目標，為“宜居城市”的研究提出了明確的指導思想，也為構建宜居城市的標準提供了可操作的指南。

　　隨著(zhù)城市發(fā)展水平的迅速提高，我國已普遍開(kāi)始重視起“宜居城市”的建設。2005年1月，國務(wù)院批復北京城市總體規劃時(shí)，首次在中央人民政府的文件中出現“宜居城市”的概念。2005年7月，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理曾培炎在全國城市規劃工作會(huì )議上要求“要把宜居城市作為城市規劃的重要內容”之后，全國有很多城市把“宜居城市”列為城市的發(fā)展目標，由此成為我國新的城市理想�！耙司映鞘小钡慕ㄔO標志著(zhù)我國城市發(fā)展觀(guān)念的提升，是城市建設目標質(zhì)的飛躍，具有極其重要的意義。

　　聯(lián)合國提出“讓我們攜起手來(lái)，共建一個(gè)充滿(mǎn)和平、和諧、希望、尊嚴、健康和幸福的家園”的口號，是對宜居城市社會(huì )標準的簡(jiǎn)明概括。我們認為，宜居城市應具有良好的居住與空間環(huán)境、良好人文社會(huì )環(huán)境、良好的生態(tài)與自然環(huán)境和清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境，也就是說(shuō)，宜居城市的定義是城市經(jīng)濟健康穩定發(fā)展，城市物質(zhì)資源富裕，精神文化活動(dòng)豐富，居民就業(yè)充分，生活舒適、方便、安逸，社區平安和諧，生態(tài)環(huán)境良好，是人與自然和諧相處的可持續發(fā)展的城市。宜居城市建設中的原則與措施目前，城市建設和管理存在的問(wèn)題和難點(diǎn)有很多，但存在普遍共性的有城市形態(tài)類(lèi)同性、公共空間缺乏人性化、城市規劃的嚴肅性不夠、城市建設融資困難等四點(diǎn)問(wèn)題。在解決過(guò)程中，我們需要堅定幾項原則，并采取得力措施。

　　一、建設宜居城市的原則

　　首先是以人為本的原則�！疤烊撕弦弧币恢笔侵袊鴤鹘y文化的核心內容之一。道家講，“人法地，地法天，天法道，道法自然”，這些都表達了我們的祖先追求人與自然和諧統一的樸素思想。宜居城市的建設和管理更要考慮到人的需要，城市的交通組織、產(chǎn)業(yè)布局、居住環(huán)境、公共設施配套都要從方便居民的居住、生活、就業(yè)、交流等活動(dòng)出發(fā)。

　　其次是因地制宜的原則。建設宜居城市必須注意到城市之間的差異性，包括區域差異、歷史差異、文化習俗差異和人群結構差異。不同區域、不同環(huán)境、不同歷史的宜居城市建設目標的制定，都要從自身的實(shí)際出發(fā)，不能照搬照抄其他城市的做法，更不能生硬地把西方城市的形態(tài)復制到本地的城市建設中來(lái)。建設目標的確定要與本地經(jīng)濟實(shí)力相結合，不能盲目地追求規模大、功能全，應該量力而行，項目建設計劃安排要符合本地經(jīng)濟發(fā)展的實(shí)際情況。

　　再其次是遠近結合原則。建設宜居城市是一個(gè)較長(cháng)的過(guò)程，不能急功近利。要制定戰略規劃，既要確定長(cháng)遠發(fā)展目標，也要明確近期發(fā)展目標；既要有長(cháng)遠規劃，也要有近期建設規劃，實(shí)現遠期規劃與近期建設相結合。

　　最后是城鄉統籌原則。國外很多宜居城市建設的案例告訴我們，宜居城市的概念是指包括郊區在內的“城市區域”，因此，城市規劃和開(kāi)發(fā)必須與大范圍的區域規劃相協(xié)調。宜居城市建設中，既要注重規劃大區域的景觀(guān)生態(tài)安全格局，還要注重區域交通、產(chǎn)業(yè)、人口布局、土地利用等方面，加強城市與周?chē)鷧^域的協(xié)調。應由單純的城市規劃向城鄉一體化規劃轉變，重點(diǎn)整治好城鄉結合部的人居環(huán)境建設，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結構的調整來(lái)發(fā)展小城鎮，帶動(dòng)農村經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，逐步縮小城鄉差距，實(shí)現城鄉平等協(xié)調發(fā)展。

　　二、建設宜居城市的主要措施

　　城市政府是推動(dòng)城市發(fā)展的首要力量，是宜居城市建設政策的制定者、實(shí)施者，是宜居城市建設管理的系統中樞和調控中心。在現代城市逐漸向追求經(jīng)濟增長(cháng)、社會(huì )平等與生態(tài)保護充分融合的人居生態(tài)城市轉型的過(guò)程中，城市政府因其特殊的地位而發(fā)揮著(zhù)不可替代的主導作用。因此，建立一個(gè)“政府主導、規劃引領(lǐng)、社會(huì )參與、制度保障”的科學(xué)工作機制，是建設宜居城市的關(guān)鍵所在。

　　第一，應制定建設宜居城市的戰略策劃和規劃設計。

　　戰略策劃是城市政府對城市發(fā)展的目標、方向、途徑等所做的宏觀(guān)謀劃，是對城市未來(lái)形象進(jìn)行定位的重大抉擇。制定符合宜居城市內在要求的可持續發(fā)展戰略，是城市政府駕馭宜居城市發(fā)展全局的重要手段和首要環(huán)節，是實(shí)現宜居城市的前提和基礎。宜居城市建設戰略規劃和城市設計必須把握其前瞻性、綜合性、區域性的特征，要著(zhù)眼于未來(lái)，著(zhù)眼于現代化，特別是城市基礎設施的供應能力要適當超前，不斷完善城市載體功能，以適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要；要樹(shù)立以城市環(huán)境生態(tài)化、城市文化特色化、公益設施便捷化、城市空間人性化為主要目標的城市現代化建設更新理念；要統籌兼顧市區、郊區、城鄉接合部、農村的時(shí)空關(guān)系，實(shí)現城鄉一體化發(fā)展。因此，在建立制定總體規劃———詳細規劃（控制性詳細規劃）———專(zhuān)業(yè)規劃的法定規劃體系的同時(shí)，必須建設和完善戰略策劃———總體規劃———居民重點(diǎn)活動(dòng)區域的城市設計———生態(tài)環(huán)境、市政公用設施等專(zhuān)業(yè)規劃的非法定規劃且與建設宜居城市密切相關(guān)的規劃設計體系，切實(shí)做到層層落實(shí)規劃戰略愿景。

　　第二，做好宜居城市的規劃環(huán)境影響評價(jià)。

　　在城市建設和管理中，重視規劃引領(lǐng)己經(jīng)成為城市政府的共識，但對已經(jīng)編制的規劃進(jìn)行規劃環(huán)境影響評價(jià)工作一般則不被關(guān)注，在現實(shí)中，我們只對符合規劃的項目進(jìn)行環(huán)境評價(jià)，而沒(méi)有對規劃本身是否影響環(huán)境做出評價(jià)，這是非常嚴重的誤區，況且，并不是所有的規劃都是科學(xué)合理的。加強規劃對環(huán)境影響的評價(jià)，將有助于規劃對宜居城市建設的科學(xué)引導，通過(guò)對工業(yè)、農業(yè)、能源、交通、旅游、重大基礎設施等專(zhuān)項規劃的環(huán)境影響進(jìn)行系統和綜合性的評價(jià)，在評價(jià)指標體系、評價(jià)方法、評價(jià)技術(shù)路線(xiàn)中體現出宜居城市建設的思想。

　　第三，制定宜居城市建設的科學(xué)指標體系。

　　建設宜居城市要有科學(xué)的指標體系作為政府工作的依據。宜居城市指標體系的建構應結合每個(gè)城市的現狀，體現時(shí)代性、地域性和階段性的特點(diǎn)。指標的選取旨在保持建設宜居城市在整個(gè)復雜體系的層次性、代表性以及現實(shí)性的最優(yōu)組合。同時(shí)，指標體系還要反映各指標之間的有機聯(lián)系，如自然生態(tài)系統與人類(lèi)社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)之間的聯(lián)系，這可以通過(guò)在土地利用的費用效益分析中設立與生態(tài)系統服務(wù)功能相關(guān)的指標而得以體現。

　　第四，拓寬社會(huì )參與宜居城市建設的渠道。

　　宜居城市的建設是巨大的系統工程，離不開(kāi)社會(huì )的參與。歐美國家成功的宜居城鎮建設經(jīng)驗告訴我們，要盡可能鼓勵社會(huì )參與。規劃方案的編制、政策的制定、項目的建設推進(jìn)過(guò)程、后續的監督監控，都要有具體的措施保證公眾的廣泛參與，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，發(fā)動(dòng)除政府機構以外的廣大市民與各種組織的積極參與，并增加透明度，完善城市環(huán)境信息公開(kāi)發(fā)布制度。

　　積極鼓勵社會(huì )資本參與建設宜居城市。除了商業(yè)性開(kāi)發(fā)項目外，在道路交通、市政設施、綠化等環(huán)境建設方面可以大膽引進(jìn)社會(huì )資本參與合作，擴大宜居城市建設的融資渠道，減輕公共財政的壓力。江陰市用市場(chǎng)化方式引進(jìn)上海城建集團建設總長(cháng)22.5公里的霞客大道工程，是重大公用設施項目建設領(lǐng)域的大膽嘗試，為城市建設、綠地建設、重點(diǎn)項目開(kāi)發(fā)開(kāi)拓了一條建設融資的新渠道。

　　第五，完善建設宜居城市的制度、政策保障機制和體系。

　　規劃實(shí)施機制、社會(huì )動(dòng)員機制、政策支持體系是宜居城市建設的保障體系。綜觀(guān)歐美國家成功的宜居城市建設案例，都十分重視保障體系的建設，都有詳細的分工實(shí)施體系，有明確的法律地位和完善的法律條例，有明確的角色定位推進(jìn)和實(shí)施機構、市場(chǎng)化的管理體制等作為支撐條件。建設宜居城市要有科學(xué)的規劃實(shí)施機制，要有一個(gè)規劃委員會(huì )機制來(lái)統籌、協(xié)調、推進(jìn)規劃實(shí)施，做好規劃實(shí)施的監督和評價(jià)工作；要有一個(gè)強有力的社會(huì )動(dòng)員機制，統一各領(lǐng)導、各部門(mén)的認識和全體市民的社會(huì )共識，形成社會(huì )共同推進(jìn)建設的局面；要有一套完善的政策支持體系，積極鼓勵城市各組織、各階層的廣泛參與，調動(dòng)他們的創(chuàng )新力，大力集聚人才，以強大的科技后盾作為支撐，如鼓勵生態(tài)適應技術(shù)的研制、引進(jìn)和推廣。

　　第六，加強宜居城市的宜傳和社會(huì )動(dòng)員。

　　建設宜居城市不是政府一家的事，而是需要全體社會(huì )的積極參與。要制定科學(xué)的宣傳和社會(huì )動(dòng)員計劃，全方位地加強宜居城市建設的宣傳和社會(huì )總動(dòng)員，提高全社會(huì )對建設宜居城市意義的認識，積極鼓勵全社會(huì )成員參與宜居城市的建設活動(dòng)。國內宜居城市建設的實(shí)踐案例

　　千島湖鎮是我國城市自2000年開(kāi)始參與國際宜居城鎮大賽事后第一個(gè)獲B組金獎的鎮。該鎮是浙江省淳安縣政府所在地，位于浙江省西部山區、國家級風(fēng)景名勝區內，屬杭州市管轄，北距杭州約180公里，是我國杭州———千島湖———黃山黃金旅游線(xiàn)的中點(diǎn)旅游服務(wù)基地。2006年，其城區人口為5萬(wàn)人，該城鎮的突出成就在于對自然生態(tài)環(huán)境保護和城市規劃對環(huán)境保護的保障。

　　一是規劃協(xié)調城市發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。該鎮最大的特點(diǎn)在于突出的山水環(huán)境。伴隨1959年新安江水庫建設形成的移民新城鎮，城鎮緊鄰573平方公里的巨大人工湖泊，湖水清澈，能見(jiàn)度達5~7米，大部分水體達到了地面水環(huán)境質(zhì)量一類(lèi)標準，是一座極富特色的濱湖山城。因此，保護環(huán)境成為城鎮建設的重要內容之一。城鎮坐落在一個(gè)半島上，一面依山，三面環(huán)水，盡管由于地處山區，城市建設用地與環(huán)境矛盾非常突出，但當地在建設過(guò)程中，始終嚴格按照“城在林中，林在城中”的規劃結構控制，禁止對山體挖土、采掘，保留原有的自然森林，把城市綠化與自然環(huán)境完全融合，使得城市周邊山體風(fēng)貌得到了很好的保護，形成了獨特的“盆景城市”格局。針對城鎮特殊的環(huán)境，為了防止城市無(wú)限制蔓延的現象，規劃布局堅持有機疏散的原則，采用“組團式”結構，總體上呈分散布局形態(tài)，在一個(gè)只有10萬(wàn)人左右的城鎮中形成了7個(gè)建設組團。規劃與環(huán)境保護目標的協(xié)調為城市環(huán)境建設提供了宏觀(guān)的框架性保證。

　　二是實(shí)施最有成效的環(huán)境保護措施。千島湖的生態(tài)環(huán)境十分優(yōu)越，水環(huán)境和空氣環(huán)境質(zhì)量穩定在國家“地表水環(huán)境質(zhì)量”一類(lèi)以及“環(huán)境空氣質(zhì)量”一級標準。為了保護環(huán)境，庫區漁船基本上全部采用清潔燃料船。船舶是千島湖上的主要交通工具，當地政府對船舶實(shí)行總量控制、分類(lèi)改造，配備安裝了生活污水和垃圾、廢油等廢棄物收集裝置并進(jìn)行統一回收。1999年開(kāi)始，這里實(shí)施“千島湖漁業(yè)生態(tài)工程”，庫區開(kāi)始發(fā)展有機漁業(yè)，對土著(zhù)魚(yú)資源進(jìn)行保護，利用鰱鳙魚(yú)濾食的生物特性?xún)艋�水質(zhì)，效果顯著(zhù)。農業(yè)方面推廣有機農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，全面禁止銷(xiāo)售使用高毒、高殘留農藥，從農產(chǎn)品生產(chǎn)基地到市場(chǎng)，由專(zhuān)門(mén)機構對殺蟲(chóng)劑進(jìn)行全程監測。

　　三是制定適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向，積極鼓勵發(fā)展生態(tài)型、科技型項目。上世紀六七十年代發(fā)展的20余家污染企業(yè)陸續關(guān)停，重點(diǎn)發(fā)展以水資源加工為代表的水產(chǎn)業(yè)。目前，當地支柱產(chǎn)業(yè)幾乎全部為食品、農業(yè)深加工企業(yè)，幾乎沒(méi)有任何污染企業(yè)。

　　四是大力鼓勵無(wú)污染能源的研究和開(kāi)發(fā)，直接支持開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能烘干、太陽(yáng)能電池研發(fā)項目；廣泛并大規模利用水能源為主的水空調（利用水循環(huán)降溫），推廣太陽(yáng)能熱水器。在新規劃的住宅區中，太陽(yáng)能加熱器和水空調的使用已經(jīng)普及，總體使用率已高達85%，并建立起一套清潔能源的民用供熱工程管網(wǎng)系統，建立了相應技術(shù)調整標準、規范管理體系、市場(chǎng)推廣模式等。周邊村鎮建立了沼氣發(fā)生和利用系統，同時(shí)降低了家畜廢物處理成本。這些項目已經(jīng)形成完整的利用建設體系并進(jìn)入大規模應用階段，評審專(zhuān)家認為這是非常有價(jià)值和成功的經(jīng)驗。