舊城改造由于其復雜性、系統性，及其直接導致的社會(huì )沖突現象而成為當前中國討論的一大熱點(diǎn)。隨著(zhù)現代主義、鄰里思想、新都市主義等城市規劃理論的發(fā)展，舊城改造也越來(lái)越注重從人的需要出發(fā)對舊城區進(jìn)行改造或者重建。與此相呼應，衡量舊城改造效果的評價(jià)體系，也從以往的實(shí)質(zhì)性效益、經(jīng)濟性效益向社會(huì )性效益轉變，即不僅僅滿(mǎn)足于完善公共設施、改善市區環(huán)境，使之成為更適合居住、工作或休憩的場(chǎng)所，從而提高物業(yè)價(jià)值，改善地區經(jīng)濟狀況，增加政府稅收或減少政府支出，而且希望通過(guò)反映并代表公眾心聲和利益的更新，使舊城可持續改善，社區可持續發(fā)展，居民和諧生活。

　　然而縱覽中國期刊網(wǎng)1994—2005年間發(fā)表的324篇相關(guān)論文，可以看出目前國內更多地是從舊城改造的物質(zhì)層面進(jìn)行研究，比如舊城改造中的房屋拆遷問(wèn)題、資金來(lái)源問(wèn)題、容積率補償、城市景觀(guān)等問(wèn)題，而從社會(huì )性角度去深入探究的很少。但舊城改造的社會(huì )問(wèn)題及相關(guān)社會(huì )現象，卻是當今人們關(guān)注的焦點(diǎn)。本文力求從舊城改造中的社會(huì )性、公共性角度出發(fā)，探討新時(shí)期舊城改造中存在的不足之處及其原因，并提出相應的設想。

　　所謂社會(huì )性角度，是指從人本角度出發(fā)，充分反映社會(huì )各階層的共同利益，實(shí)現社會(huì )和諧。本文中所討論的舊城改造的社會(huì )性問(wèn)題主要從兩方面考慮。第一，舊城改造的社會(huì )公平性問(wèn)題。目前的舊城改造仍舊期望以大規模的城市改造來(lái)突破城市發(fā)展中的物質(zhì)化困境，沒(méi)有充分意識到舊城之所以傳統經(jīng)濟和社會(huì )基礎損耗嚴重、居住環(huán)境劣化，其根源在于舊城居民收入下降并成為“弱勢群體”。物質(zhì)、經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境問(wèn)題的相互交叉和影響，使城區破舊與環(huán)境惡劣、經(jīng)濟蕭條、社會(huì )階層下滲等惡性循環(huán)不斷重演。這些問(wèn)題，并不能通過(guò)拆遷簡(jiǎn)單解決，因為其所涉及的是社會(huì )公共利益再分配的公平性問(wèn)題。第二，舊城住戶(hù)賴(lài)以生存的社會(huì )生活環(huán)境的突變問(wèn)題。通常我們更多地關(guān)注歷史建筑及傳統風(fēng)貌在舊城改造中的拆毀或喪失，其實(shí)居民長(cháng)期的精神依托、活動(dòng)場(chǎng)所缺失而導致的交往主動(dòng)性的消失殆盡是更重要的社會(huì )問(wèn)題。

　　一、我國舊城改造引發(fā)的社會(huì )性問(wèn)題

　　1.動(dòng)遷導致的社會(huì )公平缺失

　　根據馬修?埃德?tīng)?Mathew Edel)的“有效出價(jià)曲線(xiàn)”研究，低收入水平家庭較之其他人，更加依賴(lài)于市中心，因為往返于市郊之間的昂貴交通費用會(huì )削減他們的住宅標準和其他生活花費。然而隨著(zhù)城市更新，舊城環(huán)境改善，地價(jià)抬高，低收入居民被迫重新選擇居住地點(diǎn)，這種情況被稱(chēng)為“過(guò)濾淘汰”。

　　在我國大多數的大城市發(fā)展中，舊城改造總體上體現出這種“過(guò)濾淘汰”的現象，城市中心區的“貴族化”已成定局。這主要是因為：首先，一些商業(yè)和文化中心設在舊城，抬高了舊城的地價(jià)；其次，也是最主要的原因是大城市的交通狀況。我國的大城市不同于美國那樣的“小汽車(chē)城市”，還十分依賴(lài)于公共交通，非機動(dòng)車(chē)出行也比較多。因此郊區相對市區來(lái)說(shuō)，由于交通不便，吸引力非常低。隨著(zhù)地價(jià)上漲，低收入者“過(guò)濾淘汰”遷往郊區，不僅造成他們上下班、上下學(xué)不便，又被迫承擔了更多的交通費用，生活水平差距將繼續拉大。這種城市的“聚焦效應”，不僅對保護舊城不利，更損害了社會(huì )公平。而我國當前的舊城改造過(guò)程中往往忽略了這一社會(huì )性問(wèn)題。

　　2.社會(huì )公共空間、交往節點(diǎn)的斷裂

　　社會(huì )生活總是圍繞特定的場(chǎng)所來(lái)展開(kāi)的，舊城區有其獨特且完整的場(chǎng)所系統，它滿(mǎn)足了老城區居民對社會(huì )生活多樣化的要求。近入尺度的公共空間、社會(huì )交往節點(diǎn)便是舊城區社會(huì )網(wǎng)絡(luò )形成發(fā)展的物質(zhì)基礎和空間載體，而尺度宜人的街道、利于交往的空間以及輕松和諧的鄰里關(guān)系構成了富有人情味的老城鄰里生活。而在舊城區的改造過(guò)程中，這種社會(huì )空間的交往模式遭遇了極大的破壞。從圖1看，同樣1公頃的占地面積，老城區(以石庫門(mén)里弄為代表)由于其低密的建筑群，可以使居民在門(mén)洞口形成256個(gè)交往節點(diǎn)，而改造后的新區只匯成了15個(gè)交往點(diǎn)。公共空間和節點(diǎn)的交往媒介的喪失，使得舊城更新后，人們再也尋不回以往親切、適宜的社會(huì )交往空間了。

　　3.社會(huì )場(chǎng)所精神的暗淡

　　目前的舊城區改造，尤其是有一定歷史的街區改造，往往面臨著(zhù)這樣的問(wèn)題：人口密度與保護發(fā)展的矛盾。眾所周知，傳統民居所能容納的人口密度較低，而舊城區一代代不斷繁衍的人口使居住空間變得擁擠不堪，原先一戶(hù)家庭居住的院落如今有三四戶(hù)共同居住。因此居民在庭院內為爭取居住空間見(jiàn)縫插針、違章搭建，使得舊城區傳統院落的建筑格局和風(fēng)貌受到嚴重破壞。因此，規劃者往往會(huì )通過(guò)降低居住人口密度、提高居住人口素質(zhì)或根本改變該地區的用地性質(zhì)來(lái)緩解舊城區保護與更新的矛盾。而這種改造模式通常又落入另一怪圈，即“保物不保人”。這在一些歷史文化街區和歷史文化名城的改造中尤為突出。為了更好地留住一些老建筑，改造方往往把那些早已與老城區融為氣體的居民遷移到其他地方，將歷史文化街區或者老城區變?yōu)橐粋�(gè)毫無(wú)生氣的博物館，作為活化石供游人觀(guān)賞。殊不知，“人物一體”、“動(dòng)靜交融”的場(chǎng)所精神才是舊城區真正的魅力所在。


　　二、社會(huì )性缺失的根源追溯

　　1.經(jīng)濟主導的傳統舊城改造模式

　　舊城改造的認識首先是從經(jīng)濟層面開(kāi)始，地價(jià)的級差效應使舊城用地成為開(kāi)發(fā)商追求高額利潤的競爭地。的確，在市場(chǎng)經(jīng)濟中，城市再開(kāi)發(fā)只有在建筑、出售或租賃新場(chǎng)地所得收入超過(guò)土地征用、場(chǎng)地清除和建設的成本才是可能的�；�于這一利益動(dòng)機，目前我國的舊城改造多趨于高密度開(kāi)發(fā)。因此，為了維護開(kāi)發(fā)收支平衡，以經(jīng)濟為主導的改造模式必然會(huì )片面追求經(jīng)濟效益，導致建筑密度和容積率過(guò)高，造成現實(shí)基礎設施和交通容量難以適應高強度開(kāi)發(fā)，從而導致城市環(huán)境進(jìn)一步惡化，基礎設施超負荷，使舊城改造越改越擠、越改越糟。

　　早在20世紀90年代，楊志明等就提出了舊城改造的幾個(gè)誤區：黃金地段成寵兒，偏街背巷成棄兒；急功近利、大拆大建，造成了資源的極大浪費；舊城改造越改越擠。這些問(wèn)題概括起來(lái)，都是由于市場(chǎng)經(jīng)濟體制下政府盲目注重經(jīng)濟開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商片面追求商業(yè)利益，導致舊城改造成為開(kāi)發(fā)商主導的無(wú)序開(kāi)發(fā)。

　　隨著(zhù)中國城市規劃體制的不斷完善和“和諧社會(huì )”的提出，這些問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始得到重視。但是這些問(wèn)題的背后，是業(yè)主、開(kāi)發(fā)商、政府各方利益的博弈，因而在很長(cháng)的一段時(shí)間內，問(wèn)題將繼續存在，并仍將成為當前舊城改造中社會(huì )性缺失的最為主要的根源。

　　同時(shí)，舊城改造“經(jīng)濟至上”的價(jià)值觀(guān)在規劃上最直接的體現就是：城市形象有所改觀(guān)，城市意象就此抹煞。一切帶有經(jīng)濟色彩的建設活動(dòng)往往漠視了城市社會(huì )性的主導地位，由此造就出粗糙的、毫無(wú)人情味的“千城一面”的城市形象，破壞了原有的場(chǎng)所價(jià)值和人文活動(dòng)。

　　2.民主意識不強，公眾參與不足

　　西方國家早在20世紀60年代就紛紛建立了城市規劃的市民參與體制，并在理論與實(shí)踐的探索中取得了一系列成果。1960年代初，美國的達維多夫(Paul Davidoff)倡導了“規劃的選擇理論”，并隨后提出了“倡導性規劃”概念，成為城市規劃市民參與的理論基礎。1969年，英國市民參與規劃委員會(huì )的題為《人民與規劃》的報告，為市民參與城市規劃提供了最早的制度框架、參與過(guò)程和有關(guān)方法和手段。同年，美國社會(huì )學(xué)家阿恩斯坦(Sherry深蒂固Arnstein)從“市民的力量”的觀(guān)點(diǎn)出發(fā)，對市民參與進(jìn)行了七個(gè)層次的分類(lèi)，稱(chēng)之為“市民參與的階梯”，成為市民參與的經(jīng)典文獻和理論依據。

　　中國直到1980年代末才將公眾參與的理念引入我國城市規劃學(xué)界。隨著(zhù)“以人為本”、“民主參與”等現代規劃理念的逐步融入，“市民參與”的呼聲也越來(lái)越高。但從總體情況來(lái)看，還是談重要性的多，講實(shí)施途徑的少；談理論概念的多，講具體策略的少，缺乏對具體操作的切實(shí)指導作用�？v觀(guān)中國現階段的市民參與方式，可謂是“被動(dòng)式”的參與。在規劃前期僅局限于設計者為調查現狀而走訪(fǎng)群眾，展開(kāi)座談、咨詢(xún)等形式的調查；規劃編制過(guò)程中的市民參與則多為設計方案的公開(kāi)展示和群眾評價(jià)；而在規劃審批階段則僅限于學(xué)術(shù)研究機構和地方政界的精英層次的參與，主要是專(zhuān)家論證，地方人大審批，基本沒(méi)有市民的身影；規劃實(shí)施階段的市民參與多是針對某項建設所產(chǎn)生的公害問(wèn)題。而真正意義上的“主動(dòng)式”參與——即全面而有效地反映市民期望，引導市民主動(dòng)參與實(shí)際規劃全過(guò)程的方法和體系依然非常缺乏。根據阿恩斯坦的階梯理論，中國的公眾參與城市規劃的現狀只能歸為最低層次的“偽參與”和“象征性參與”。

　　雖然，舊城改造中如何切實(shí)保護居民的切身利益、維護社會(huì )治安穩定已成為當前討論的熱門(mén)話(huà)題，但是當前我國的舊城改造還是帶有一定政治色彩和強制性，拆與不拆由政府或開(kāi)發(fā)商說(shuō)了算，市民參與力度、影響分量過(guò)弱，在政府、市民、開(kāi)發(fā)商三者關(guān)系中始終處于被動(dòng)的劣勢狀態(tài)。然而這個(gè)問(wèn)題短期內很難解決，它取決于中國民主體制的建設。民主意識不增強，很難在具體的操作層面上有實(shí)質(zhì)性的突破。

　　3.法律條款的不嚴密，使既得利益者有機可乘

　　目前法律上仍缺乏對“公共利益”的系統解釋及其范圍的明確界定�！锻恋毓芾矸ā返谖迨�八條規定：“為公共利益需要使用土地的；為實(shí)施城市規劃進(jìn)行舊城區改建，需要調整使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權”。在某種程度上，公共利益等同于建設需要，而作為業(yè)主，在認定土地被征用是否符合公共利益方面則沒(méi)有參與的權利。于是一些地方政府往往以公共利益為借口，隨意啟動(dòng)征地權，從而使被征地的所有者的利益受到了侵犯。同時(shí)，現行的法律條款也賦予了業(yè)主一定的權利，國土資源部《征用土地公告辦法》第十五條指出：“因未按照依法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進(jìn)行補償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由上一級地方人民政府裁決”。但是，“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”�？梢�(jiàn)，即使業(yè)主對拆遷的裁決不服，至多也只能得到經(jīng)濟上的賠償，而這塊空間將不再屬于他們。這也是目前部分舊城改造項目能在一片非議中順利實(shí)施的法律依據。