隨著(zhù)我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，風(fēng)景名勝區以其獨特的資源吸引了許多外來(lái)資金的流入。由于我國風(fēng)景名勝區的產(chǎn)權關(guān)系比較復雜，景區經(jīng)營(yíng)權的出讓成為一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。景區經(jīng)營(yíng)權的出讓有狹義和廣義之分。狹義的景區經(jīng)營(yíng)權是景區旅游接待項目中食、住、行的經(jīng)營(yíng)權的出讓?zhuān)�如飯店、�?chē)隊，由于這部分旅游接待項目不涉及旅游資源的產(chǎn)權，所以對經(jīng)營(yíng)權的出讓基本上沒(méi)有爭議。廣義的景區經(jīng)營(yíng)權是包括了食、住、行、游、購、娛所有的景區接待項目的經(jīng)營(yíng)權。這里討論的主要是涉及旅游資源產(chǎn)權的接待項目的經(jīng)營(yíng)權的出讓問(wèn)題。

　　經(jīng)濟學(xué)上，產(chǎn)權與物權是有所區別的。首先，產(chǎn)權就是使一個(gè)人或其他人受益或受損的權利，它只有在不同的所有者之間發(fā)生利益關(guān)系時(shí)才有存在意義。而物權僅僅指法律賦予某人擁有某物的排他的權利，它可以在純粹法律意義上存在。其次，物權側重于對所有者擁有物的狀態(tài)的描述，而產(chǎn)權則關(guān)注經(jīng)濟活動(dòng)中人的行為。我國《憲法》是從物權的角度對資源屬性進(jìn)行明確的規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外�！蔽覈�《森林法》、《草原法》等有關(guān)法律都依據憲法也做出了具體規定。風(fēng)景名勝旅游資源是法定自然資源的一部分；風(fēng)景名勝區的土地，其所有權應屬?lài)�家或集體所有，任何單位和個(gè)人都不得侵占。

　　產(chǎn)權包括占有權、使用權、收益權和處置權。

　　景區的經(jīng)營(yíng)權應該是資源國家所有下的占有權、在合同約束下資源的使用權、部分的收益權和不完全的處置權。

　　風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)權出讓之前產(chǎn)權必須明確�，F行條塊分割的管理體制不利于產(chǎn)權的明確。風(fēng)景名勝區的委托代理關(guān)系比較復雜，第一個(gè)層面上是全體公民所有與政府代表全體公民來(lái)行使所有權。這里分兩步，首先，全體公民作為委托人，國務(wù)院作為代理人；其次，國務(wù)院委托地方政府。憲法中明確規定的資源的公有權客觀(guān)上造成了財產(chǎn)主體的缺位，勢必造成無(wú)人負責資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護。在經(jīng)濟利益的驅使下，景區就像公共產(chǎn)品那樣遭到了破壞，產(chǎn)生強烈的負的外部性。另一方面，容易造成“內部人控制”，當地政府、景區負責人和當地居民合謀只顧眼前利益進(jìn)行破壞性的開(kāi)發(fā)，由于不必承擔責任造成了比私有制更惡劣的破壞。因此，在這個(gè)層面上，要處理好景區的自然資源的可持續發(fā)展問(wèn)題，既要滿(mǎn)足后代人的利益同時(shí)也要保證當代人的利益。尊重當代人的利益，提高當代人社會(huì )福利水平的同時(shí)也要為后代人的今后發(fā)展留有空間。關(guān)鍵要掌握好所有權，防止國有資產(chǎn)流失，防止謀取個(gè)人利益的自私自利的行為發(fā)生，解決好資源的代際分配問(wèn)題。

　　第二個(gè)層面上是當地政府與景區管理委員會(huì )的關(guān)系，即所有權代表與管理權的關(guān)系。由于旅游牽涉到當地政府的眾多部門(mén)，為避免多頭領(lǐng)導引起的管理混亂，成立景區管理委員會(huì )代表當地政府。景區管委會(huì )行使監督權，相當于獨立董事類(lèi)似的職責。

　　第三個(gè)層面上是景區管委會(huì )與景區經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，即管理權與經(jīng)營(yíng)權的關(guān)系。建立一套約束監督機制是關(guān)鍵。事實(shí)證明景區經(jīng)營(yíng)企業(yè)對旅游資源的破壞要大大超過(guò)旅游者對旅游資源的破壞。景區的經(jīng)營(yíng)權出讓給企業(yè)后，由于當地政府和企業(yè)之間存在信息不對稱(chēng)，企業(yè)追求利潤最大化可能會(huì )導致景區游客大大超出環(huán)境承載量、違規違章建筑等破壞生態(tài)與景區不和諧之處。這些短期行為給資源帶來(lái)的破環(huán)短期是表現不出來(lái)的，所以出讓景區經(jīng)營(yíng)權首先必須制定一些措施來(lái)防范道德風(fēng)險帶來(lái)的損失。首先，出讓的方式必須公開(kāi)公平公正透明，避免暗箱操作，對購買(mǎi)經(jīng)營(yíng)權的企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行審核。目前出讓方式主要有協(xié)議出讓、招標、拍賣(mài)，有償使用費由政府自由裁量，產(chǎn)權的使用和保護取決于政府的行政行為。對風(fēng)景名勝區資源的出讓金，必須由政府組織成立專(zhuān)家小組負責價(jià)值評估，不僅是對有形資源的評估，還包括了無(wú)形資源的綜合價(jià)值評估，出讓金要超出經(jīng)營(yíng)企業(yè)直接把資源拿出去賣(mài)獲得的錢(qián)。其次，簽訂合同，把出讓期限和保護義務(wù)寫(xiě)進(jìn)合同，建立一套約束監督機制。由于出讓的是景區的經(jīng)營(yíng)權，而不是所有權，要保護資源的價(jià)值，政府要對企業(yè)涉及到資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審批，當企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)破壞資源時(shí)，政府可以單方面中止合同收回景區的經(jīng)營(yíng)權。經(jīng)營(yíng)權出讓期限一般30到50年或者更長(cháng)，迫使企業(yè)不得不考慮長(cháng)期利益。第三，建立資源保護險。由企業(yè)和政府共同出資作為投保人為景區的資源上保險，一方面，政府作為景區資源的所有人有義務(wù)投保來(lái)適當彌補泥石流、森林火災等自然災害帶來(lái)的財產(chǎn)的損失，另一方面，企業(yè)自身無(wú)法彌補由于存在企業(yè)可能的道德風(fēng)險帶來(lái)的巨大資源損失。

　　第四個(gè)層面上是景區經(jīng)營(yíng)者和利害相關(guān)者之間的關(guān)系，即景區經(jīng)營(yíng)者與上游企業(yè)，如旅行社、飯店、交通運輸部門(mén)，和景區與當地居民之間的關(guān)系。旅行社等上游企業(yè)通過(guò)享有經(jīng)營(yíng)景區的權利，壟斷客源，降低交易成本，獲得更多的利潤。當地居民依靠地緣和人緣，發(fā)展旅游，就業(yè)和致富兩者同時(shí)解決。從長(cháng)期來(lái)看，出讓景區經(jīng)營(yíng)權有利于增強景區經(jīng)營(yíng)企業(yè)的活力，有利于旅游資源更好地保護和開(kāi)發(fā)，也有利于全社會(huì )福利水平的提高。

　　在產(chǎn)權關(guān)系明確的情況下，景區經(jīng)營(yíng)權可以出讓?zhuān)�原因如下�?

　　1、政府用于景區開(kāi)發(fā)保護的資金有限，如九寨溝，建國以來(lái)國家投入不到1億元，這連治理九寨溝的泥石流災害都不夠。景區的自然資源天生由當地政府壟斷，容易造成“內部人控制”，損害了人們欣賞景區資源的利益。出讓經(jīng)營(yíng)權能夠吸引資金雄厚的企業(yè)，解決政府投資景區開(kāi)發(fā)的資金不足問(wèn)題。同時(shí)出讓經(jīng)營(yíng)權得到的收入可以用于對整個(gè)景區的保護。所以出讓經(jīng)營(yíng)權的機會(huì )成本較小。

　　2、獲得經(jīng)營(yíng)權的企業(yè)原有的優(yōu)勢在景區經(jīng)營(yíng)中進(jìn)一步發(fā)揮。如，機制比較靈活，更有創(chuàng )新精神，依靠企業(yè)原有的知名度來(lái)迅速提高景區的知名度。企業(yè)在資金、人才和信息方面的優(yōu)勢保證了企業(yè)能夠聘請專(zhuān)家對景區科學(xué)規劃，細分市場(chǎng)，正確定位，進(jìn)行促銷(xiāo)廣告。

　　3、管理權與經(jīng)營(yíng)權的分離能提高效率，更有效地利用資源提高社會(huì )福利。我國土地資源的產(chǎn)權制度改革首先在農村進(jìn)行，實(shí)踐證明所有權與經(jīng)營(yíng)權的分離并沒(méi)有影響到土地的國有，反而促進(jìn)了生產(chǎn)率，增加了農民收入，提高了生活質(zhì)量。

　　當然，所有制性質(zhì)的變化不一定是效率改進(jìn)的必要條件，一個(gè)競爭性的環(huán)境對企業(yè)行為和市場(chǎng)績(jì)效尤為重要。出讓景區的經(jīng)營(yíng)權僅僅是一個(gè)手段而已，最終的目的是為了把景區經(jīng)營(yíng)推向市場(chǎng)，實(shí)現景區與資本的聯(lián)盟。