基尼系數是反映社會(huì )經(jīng)濟收入差距的一項指標。如果貧困群體與富裕群體經(jīng)濟收入差距大于0.4，社會(huì )將形成不公平性，社會(huì )不穩定因素將會(huì )產(chǎn)生。

    北京是我國的首都，其社會(huì )經(jīng)濟的穩定承載著(zhù)全國的穩定。然而令我們震撼的是，在北京貧困群體中，大量人口處于失業(yè)狀態(tài)，并且每年以2.5萬(wàn)人的速度增加，北京的基尼系數已經(jīng)接近于0.3。

    當前，面臨空間結構尋求調整的北京，社會(huì )、政治穩定是首都的大事、國家的大事。我們不能忽視低收入階層的生存狀態(tài)，我們不能忽視貧困群體的生活空間。也就是說(shuō)，我們不得不關(guān)注面向貧困群體的規劃，在修編北京城市總體規劃時(shí)，需要我們對貧困群體給予更多的重視與關(guān)愛(ài)。

    貧困群體形成的歷史過(guò)程

    貧困群體是指其家庭收入難以維持溫飽生活的人群。

    從歷史形成上看，清朝政府為了排斥異族，將生活在北京內城的漢族居民逐到外城，形成北京城南部的貧民區和商業(yè)區。

    建國后的20世紀50～60年代，在城市南部建設了大中型企業(yè)，形成許多工業(yè)區、宿舍區，并成為工人較為集中的地區。到了20世紀80年代后期，由于生活條件沒(méi)有進(jìn)一步改善，這些地區逐漸淪為人口稠密、房屋破舊、環(huán)境較差的區域。

    20世紀90年代初，由于重新修訂北京城市總體規劃，工業(yè)區實(shí)施“退二進(jìn)三”城市發(fā)展戰略，大量污染擾民企業(yè)搬出城區，當城市獲得發(fā)展的機遇與環(huán)境改造的同時(shí)，大量下崗職工變成了失業(yè)的貧困人群。例如，僅2000年，北京就新增下崗職工30萬(wàn)人。與此同時(shí)，隨著(zhù)城市化的迅速發(fā)展、北京城市建成區的擴大，也蠶食了大量的土地，農轉非人口的增加使得喪失土地的農民，成為新生的城市貧民。除此之外，大量的外來(lái)人口積聚在北京的城鄉邊緣及城中村，由于素質(zhì)低，收入不高，這些人也淪為城市的貧困人群。

    從城市居民的收入來(lái)看，北京的貧困群體占城市常住人口的20%。

    從城市貧困空間分布來(lái)看，宣武區、崇文區、豐臺區、石景山區正成為北京城貧困人群的棲息地。

    與城市規劃有關(guān)的貧困成因

    貧困群體面臨的生存危機主要表現在：居住、生活成本大于他們所能承受的經(jīng)濟支付能力。

    在城市規劃領(lǐng)域，貧困所涉及的是城市能否提供給他們住得起的房屋？城市能否提供給他們大量的就業(yè)崗位所必備的設施？城市能否提供給他們維持基本生活需要的商品市場(chǎng)？如果不能提供，那么城市中的這些貧困人口將面臨生存危機。

    提供低收入住房的問(wèn)題

    北京城市建設正處于前所未有的高速發(fā)展狀態(tài)。以2002～2003年為例，每年住宅竣工面積近1800萬(wàn)平方米，人均住房使用面積18.67平方米。如此高的住宅建設速度，如此多的住宅建設量，北京貧困人群早已過(guò)上“幸福生活”了吧！

    然而，再看看政府為低收入階層建的經(jīng)濟適用住房。以2002～2003年為例，每年經(jīng)濟適用住房竣工面積僅200萬(wàn)～300多萬(wàn)平方米，只能夠滿(mǎn)足2萬(wàn)多戶(hù)低收入家庭居住。如果政府按2萬(wàn)戶(hù)/年速度為低收入家庭建設住宅，近10年來(lái)僅提供了約20萬(wàn)套戶(hù)的經(jīng)濟適用住房�？杀本┯�1423萬(wàn)常住人口，按貧困人群占北京總人口的20%推算，大約有75萬(wàn)戶(hù)居民需要政府提供經(jīng)濟適用住房，但經(jīng)濟適用住房還不到商品房竣工面積的1/10，為了獲得一處便宜住房，必然出現“千人排隊”的等號景象�，F實(shí)的情形是：大多數的貧困人群仍住在擁擠破舊的住房中，便宜住房成了他們改善生活中的最大渴望。許多貧困的外來(lái)流動(dòng)人口更成了被“遺忘角落”，他們大多在城市邊緣，住最為臟亂的房屋，過(guò)高的居住成本成了他們最大的生活負擔，首都北京冰冷的寒冬成就了他們對城市的最初印象！

    提供就業(yè)的空間問(wèn)題

    伴隨著(zhù)城市產(chǎn)業(yè)結構調整的轉變，就業(yè)崗位的缺失已經(jīng)造成了最大的社會(huì )貧困問(wèn)題。

    從20世紀90年代開(kāi)始的北京舊城危房改造，使得一大批居民的住房問(wèn)題得以改善，然而居民就業(yè)生活問(wèn)題也“浮出水面”。例如搬遷的居民到了郊區，原有的社會(huì )結構及就業(yè)環(huán)境也跟著(zhù)喪失，胡同內的小規模商業(yè)氛圍變成了地產(chǎn)商名下的商場(chǎng)、飯店，適合貧困人群就業(yè)的商業(yè)環(huán)境已經(jīng)成為歷史。

    而工業(yè)區的調整改造，本來(lái)遵循的是“退二進(jìn)三”的改造思路，然而呈現在我們面前的景象是，大量的高檔商品住宅樓拔地而起，職工下崗了，但沒(méi)有了再就業(yè)的商業(yè)空間。因為企業(yè)技術(shù)更新改造，需要大量資金，不得不聽(tīng)從開(kāi)發(fā)商的意見(jiàn)，而開(kāi)發(fā)商關(guān)心的是住宅好賣(mài)、收益高，商業(yè)產(chǎn)業(yè)回收資金慢。選擇的結果是“退二沒(méi)有進(jìn)三”，下崗職工成為城市更新改造過(guò)程中的貧困人群。

    在城市近郊區，為了改善北京的生態(tài)環(huán)境，從1993年開(kāi)始實(shí)施北京城市綠化隔離帶建設，北京城鄉結合部也成了“炙手可熱”的區域。但隨著(zhù)喪失土地的農民越來(lái)越多，城市中的閑散人員不斷增加。據統計，未來(lái)4~5年以后將有12萬(wàn)農民失去土地，這些過(guò)去的“郊區田園的牧歌者”，將成為“都市街道的放牛娃”。雖然政府部門(mén)要求建設過(guò)程中解決農民就業(yè)安置并提供產(chǎn)業(yè)空間，然而隨高檔產(chǎn)業(yè)化的擴大發(fā)展，已經(jīng)沒(méi)有多少可以為農民提供的就業(yè)機會(huì )了，與此同時(shí)，還有人借“城市環(huán)境整治”為名，將失地農民“一腳踢”，城市中適合貧困人群生存的這些土壤正在越來(lái)越少！

    由于我國城市地區間發(fā)展的不平衡性，大量的外地人口正在流向首都，流向北京，激烈的就業(yè)競爭導致了低收入階層的大量增加。據調查，近10年來(lái)貧困群體工資水平幾乎沒(méi)有太多提高，因為北京正在發(fā)展“具有首都特色”的現代產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)，這些沒(méi)技術(shù)、低素質(zhì)的流動(dòng)人口沒(méi)有太多的就業(yè)機會(huì )，高起點(diǎn)的就業(yè)崗位成為他們難以逾越的“門(mén)檻”。

    生活必需的公共空間提供問(wèn)題

    適合貧困人群生存的的公共空間配套資源，正在被所謂的“城市環(huán)境整治” 擠壓、侵占；農產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸被大型的商業(yè)超市所替代，小商品市場(chǎng)正在被“清除出城市”；“早市”這一最具有特色的、老百姓所喜愛(ài)的商業(yè)也正在消失。

    這些低收入階層生活的公共資源正在被利于富人生活習慣的購物場(chǎng)所所替代，沒(méi)有了低生活成本的保證，北京城正在成為一個(gè)適合富人生活的城市，提倡的“宜居城市”將會(huì )成為“冠冕堂皇”。

    從城市的公共資源配置來(lái)看，我們的城市規劃還沒(méi)有從不同社會(huì )群體所需要的設施進(jìn)行統籌規劃，如果真正關(guān)注城市“弱勢群體”的生存危機，應該考慮我們規劃工作能為他們做些什么，是否應該編制面向貧困群體的城市規劃。

    窮人與富人的對話(huà)

    政府、窮人與富人對城市的發(fā)展變遷都給予熱情的關(guān)注，關(guān)心的內容大同小異，然而出發(fā)點(diǎn)各不相同，從他們關(guān)注的話(huà)題中，可以思考哪些方面更應喚起我們心靈深處的震撼。

    對話(huà)一：城市空間

    政府關(guān)心的是“兩軸兩帶多中心”、城市發(fā)展的空間在哪里、古城如何保護、舊城如何疏散、市域怎樣轉移、村鎮如何整合、區域怎樣發(fā)展。

    而窮人與富人不關(guān)心這些，他們關(guān)心的是與他們生活息息相關(guān)的城市，20年后居住生活會(huì )發(fā)生怎樣的變化。

    富人：“今后該在哪里買(mǎi)房，哪里的商鋪會(huì )漲價(jià)，哪里的投資更劃算？”

    窮人：“政府怎樣解決我們的生活困難、提高我們的生活水平；政府會(huì )投入多大力量進(jìn)行危改；政府以怎樣的方式解決我們下崗再就業(yè)；像我們這樣的外來(lái)流動(dòng)人口怎樣安居樂(lè )業(yè)，我們的生存空間在哪里？”

    對話(huà)二：居住、公共設施、交通設施空間

    富人：“關(guān)心的是哪里有別墅區、TOWNHOUSE、高檔房、貢院；哪里有燕莎、賽特、王府飯店；哪里有酒巴街、SHOPPINGMALL；哪里有貴族學(xué)校、三甲醫院；哪里有古玩店、高爾夫球場(chǎng)？”

    窮人：“關(guān)心的是哪里有經(jīng)濟適用住房；哪里有早市、農貿市場(chǎng)；哪里有折扣便利店；哪里有不需要贊助費的學(xué)校；哪里有更便宜的醫院？”

    富人：“關(guān)心哪里又修了高速路；哪里又修了環(huán)行線(xiàn)、開(kāi)車(chē)方不方便。

    窮人：“關(guān)心哪里又修了地鐵線(xiàn)；哪里又開(kāi)了公交道；人走哪里更安全了”。

    對話(huà)三：一種新話(huà)題

    富人：“聽(tīng)說(shuō)總體規劃新增加了許多城市混合用地，我們又可以建高檔商品房了，接著(zhù)有錢(qián)賺了�！�

    窮人：“政府沒(méi)有更多經(jīng)濟適用住房賣(mài)給我們，還不如將這些用地給我們建貧困群體居住區，我們會(huì )發(fā)自?xún)刃牡馗兄x政府的關(guān)愛(ài)�！�

    對話(huà)四：有關(guān)政府的“面子”

    富人：“政府整治環(huán)境有什么不好，城市美化了、住宅寬敞了、公園漂亮了、污染少了、生活質(zhì)量提高了，這難道不是政府為老百姓做的實(shí)事，政府為我們花了多少錢(qián)，去修環(huán)路、去建地鐵、去搞綠化�！�

    窮人：“能不能去印度看一看，城市里到處是貧民窟、破馬路、垃圾溝，政府的面子很不好看，但是平民窟是祥和的，社會(huì )是穩定的，我們能不能先滿(mǎn)足生活需要，再提高生活質(zhì)量�！�

如何制訂面向貧困群體的規劃

    我們回到開(kāi)始的基尼系數的討論，從城市規劃的公平性角度換位思考，我們無(wú)力從經(jīng)濟上解決貧富收入的差別，但我們可以通過(guò)修正城市規劃內容，給貧困人群提供一個(gè)公平的生活環(huán)境、就業(yè)空間，從而避免社會(huì )對貧困人群生存空間的掠奪式開(kāi)發(fā)。

    規劃態(tài)度

    城市規劃是政府對城市發(fā)展實(shí)施的宏偉藍圖，以滿(mǎn)足生活在這個(gè)城市里大多數人的需要，而不只是社會(huì )精英、富人的需要，也就是說(shuō)，在這個(gè)藍圖內理應包括城市貧困群體。那么，我們就需要重新審視我們的規劃立場(chǎng)，進(jìn)行換位思考：我們的城市規劃不能站在社會(huì )少數人立場(chǎng)，滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)商的要求、富人的要求，而是要站在更廣泛人群的立場(chǎng)，傾聽(tīng)他們心靈的呼聲，關(guān)心他們的冷暖，那么我們的城市規劃將會(huì )成為民主的規劃、人民的規劃。

    借鑒“他山之石”

    與北京一樣，印度的孟買(mǎi)、新德里同樣處于城市化進(jìn)程中，人口眾多，貧困群體占城市人口的80%，高于北京，他們關(guān)注貧困群體的做法具有借鑒性。

    在城市中，解決居民住房問(wèn)題的關(guān)鍵是用地問(wèn)題，他們一方面增加市中心的居住密度，但這種地段的住宅售價(jià)昂貴，低收入支付不起，另一方面在城市外圍為低收入者建設新區，但新區距離工作地點(diǎn)太遠，交通又不方便，為此，政府在新區中建設區中心，增加就業(yè)崗位，這樣一來(lái)，附近地區的地價(jià)立即上升，原來(lái)為低收入者建造的房子立即被有錢(qián)人買(mǎi)光，而窮人們只好在工作地點(diǎn)附近自發(fā)地形成了擁擠雜亂的居住區。

    為了解決上述問(wèn)題，印度政府開(kāi)始嘗試將土地社會(huì )化，在10年前，印度政府通過(guò)一個(gè) “關(guān)于個(gè)人對城市土地使用權的一個(gè)最高限額，任何多余的土地必須以最低價(jià)賣(mài)給政府，用于建設低收入住宅” 的法案。印度偉大的貧民建筑師柯里亞還提出一個(gè)理想社區藍圖：“也許，我們需要的不僅僅是更多的常規城鎮，而是一種類(lèi)似城市與鄉村的復合體的新型社區”，來(lái)解決貧困人群的居住生活問(wèn)題。一句話(huà)，所謂的“他山之石”，就是政府應加大低收入階層土地供應數量，保證貧困人群生活的基本需要。

    降低居住成本

    在舊城內，進(jìn)行歷史文化名城保護的同時(shí)，不要僅僅注重保護，還要關(guān)注生活在破舊房屋內貧困人群的居住狀況，在實(shí)施有機更新的危舊房改造中，政府應有計劃地提供廉價(jià)房屋，改善他們的生活環(huán)境；在工業(yè)區“退二進(jìn)三”結構調整中，關(guān)注下崗職工的居住情況；在城市化的進(jìn)程中，外來(lái)人口理應有一個(gè)生存的土壤，消除他們“背井離鄉”的感覺(jué)，所有這些都需要城市規劃提供大量的貧困人群住得起、買(mǎi)得起的經(jīng)濟適用房或便宜的廉租房。

    另外，在城市化快速發(fā)展的今天，隨著(zhù)遠郊工業(yè)園區的急劇“膨脹”及越來(lái)越多的外來(lái)人口遷入、就業(yè)，在工業(yè)區周?chē)�建一些低成本居住區，或許是一個(gè)很好的適合外來(lái)貧困群體居住的選擇。例如，從北京近300萬(wàn)的城市外來(lái)人口中，按貧困群體大約10.30%推算，就有近31萬(wàn)的貧困群體需要住房，按人均12～15平方米住房面積計算，則需要建房380萬(wàn)～470萬(wàn)平方米。

    由此可以得出結論：面向貧困群體的城市規劃，在圖上畫(huà)出多少居住用地還不夠，還要確定哪些是為低收入居民提供的，哪些是他們筑巢引鳳的棲息地，而不像現在這樣，這邊一個(gè)花園、那邊一片洋房！

    增加就業(yè)空間

    據統計，2003年北京城鎮勞動(dòng)力供給總量為40萬(wàn)，城鄉勞動(dòng)力供給總量62萬(wàn)，經(jīng)計算大約全年失業(yè)人員為20萬(wàn)，解決途徑為：10萬(wàn)為需開(kāi)發(fā)的社區就業(yè)崗位，10萬(wàn)需通過(guò)發(fā)展勞動(dòng)密集型企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加的就業(yè)崗位。城市面臨這么大的就業(yè)缺口，在城市規劃編制中應給予充分的重視。

    在舊城內，歷史文化保護街區中的沿街商業(yè)空間應該保存，這些就業(yè)的空間是老北京傳統風(fēng)俗文化的“精髓”，也是在老北京城生活的貧困人群的就業(yè)希望。

    由于東南郊工業(yè)區經(jīng)濟結構調整過(guò)程中，已經(jīng)有114家國有企業(yè)面臨改組、搬遷、兼并、破產(chǎn)，而首鋼、汽車(chē)總公司、化工集團就有6.87萬(wàn)人進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。面臨如此大的就業(yè)壓力，如何在企業(yè)的用地規劃調整改造過(guò)程中，提供第三產(chǎn)業(yè)的空間，是解決就業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵，不能將用地全部調整為居住用地，應預留一些產(chǎn)業(yè)用地，解決下崗職工長(cháng)期穩定的生活來(lái)源。

    而在城鄉結合部，僅在2003年就有富余勞動(dòng)力22萬(wàn)人，2004年還有4萬(wàn)余人轉為城鎮居民，由于農村勞動(dòng)力在實(shí)現就業(yè)以后的社會(huì )保障制度不完善，導致其就業(yè)以后的社會(huì )穩定性差，從根本上并沒(méi)有實(shí)現向非農產(chǎn)業(yè)的真正轉移，面臨城市化出現的貧困危機。因此，在實(shí)施城市綠化隔離帶的過(guò)程中，為了使喪失土地的農民有著(zhù)穩定的收入來(lái)源，應明確規定產(chǎn)業(yè)用地不允許出讓?zhuān)�農民以土地入股，獲得收益，否則這些貧困群體將會(huì )被他們賴(lài)以生存的土地和城市化的結果所拋棄！

    結合與城市規劃有關(guān)問(wèn)題，應增加關(guān)注的是：“圍繞五個(gè)領(lǐng)域（中小企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、多種就業(yè)渠道、勞動(dòng)密集型、非工經(jīng)濟）”提供用地儲備；落實(shí)“打通六條綠色通道（物業(yè)管理、社區商業(yè)便民連鎖店、城市公共設施維護、保養、保潔、家政服務(wù)、早點(diǎn)工程）”的用地空間規劃，并明確在具體的用地指標規劃中。

    降低生活成本

    貧困群體的衣食住行是我們關(guān)注的要點(diǎn)，尤其是小商品市場(chǎng)、建材市場(chǎng)、家具市場(chǎng)、農產(chǎn)品市場(chǎng)等，這些市場(chǎng)分布在城區及郊區的各個(gè)地方，為百姓提供了基本的生活需要。同時(shí)，全市共有的1292個(gè)各類(lèi)市場(chǎng)，提供了34萬(wàn)人的就業(yè)崗位，解決了80%外來(lái)人員就業(yè)問(wèn)題。

    然而城市規劃部門(mén)更應該思考的是，如何落實(shí)這些市場(chǎng)的合法空間問(wèn)題。由于歷史的原因，許多市場(chǎng)被“排擠”到城市的邊緣，“生長(cháng)”在城市規劃規定不可建設的城市用地里，例如朝陽(yáng)區的東郊批發(fā)市場(chǎng)，就位于城市規劃確定的 “楔形綠地”中。而近期，有關(guān)部門(mén)還要對市區內的小商品市場(chǎng)進(jìn)行“手術(shù)”，這是萬(wàn)萬(wàn)不可做的事，城市需要的是再多一些有利于貧困人群生活的空間，而不是改造成“皇帝的新裝”，我們應堅守這片位于“狹縫”中的、屬于貧困人群的城市空間，真正成為貧困人群的救助者！

    反貧困政策的保證

    實(shí)施貧困群體城市規劃，應成為北京城市總體規劃的一部分，納入政府的政策措施，使城市規劃不僅是空間、經(jīng)濟發(fā)展規劃，還應從社會(huì )結構的分層角度，從社會(huì )出現的貧困人群現象中，提供反貧困的政策措施。只有這樣，我們的城市才能成為溫暖的、富有同情心的、適合人生存的、宜居的城市，而不是冷漠的、沒(méi)有人情味的、少數人的、浮躁的城市。

參考文獻

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作者單位：北京市城市規劃設計研究院