——寫(xiě)在《城鄉規劃法》頒布一周年之際

 　　《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城鄉規劃法》）已于2007年10月28日由第十屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第三十次會(huì )議審議通過(guò)，并于2008年1月1日起正式實(shí)施。這一重要法律的頒布實(shí)施，是加強城鄉規劃管理，協(xié)調城鄉空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展的客觀(guān)需要。學(xué)習和實(shí)施《城鄉規劃法》，要從我國發(fā)展的歷史階段和發(fā)展的目標要求來(lái)認識，要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，建立健全保障科學(xué)發(fā)展的體制機制來(lái)認識。實(shí)施《城鄉規劃法》要把握好四個(gè)關(guān)鍵，一是行為符合法定要求；二是內容符合法定要求；三是法定規劃要符合法定審批程序和技術(shù)標準；四是法定規劃是公共政策，組織制定是政府的責任。

　　城鄉規劃工作人員應當認真學(xué)習《城鄉規劃法》，要從促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，推動(dòng)體制機制創(chuàng )新，完善工作機制和配套措施。要重新認識城鄉規劃學(xué)科，城鄉規劃作為政府的公共政策，決定了它區別于建筑學(xué)、土木工程等相關(guān)學(xué)科，具有特殊重要的地位。

　　編制城鄉規劃的實(shí)質(zhì)是制定一份法律文件

　　我們通常理解城鄉規劃的編制，是用工程技術(shù)的手段和方法制定一份規劃，承擔一個(gè)項目。盡管其在技術(shù)手段和方法上與建筑學(xué)、土木工程學(xué)等相類(lèi)似，但本質(zhì)上城鄉規劃是依法制定、依法審批后形成的具有法律效力的文本。編制城鄉規劃要依據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和資源環(huán)境保護的要求來(lái)制定，規劃的成果是需要全社會(huì )共同遵守的公共政策。在服務(wù)對象上，建筑設計、結構設計主要為業(yè)主服務(wù)，而城鄉規劃主要為政府和公眾服務(wù)�！冻青l規劃法》總則第二條規定：“本法所稱(chēng)城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃�！睘槭裁匆獙⒉煌�類(lèi)型、不同層次的規劃納入到法定文件的范疇，這與城鄉規劃的作用是密不可分的。

　　一是城鄉規劃以行政建制來(lái)編制。所有的規劃都是以行政區域為基礎編制的。例如，城市總體規劃以行政建制設市為基礎來(lái)編制，城鎮體系規劃則以市域、省域或全國為基礎來(lái)編制。

　　二是城鄉規劃由行政機關(guān)組織編制�！冻青l規劃法》第二章“城鄉規劃的制定”中分條款對各級政府對各個(gè)層級、各個(gè)類(lèi)型的城鄉規劃所應擔負的組織編制責任作出了明確和具體的規定。

　　三是城鄉規劃的有效性需要獲得行政機關(guān)的批準。經(jīng)過(guò)政府審批，制定的規劃還必須按照立法程序的要求，包括立法機關(guān)（即各級人大）提出意見(jiàn)，一起報送上級部門(mén)。

　　四是城鄉規劃的實(shí)施受到法律保障�！冻青l規劃法》第三章“城鄉規劃的實(shí)施”中對于城鄉規劃的實(shí)施過(guò)程作出了明確的規定，而對于違反城鄉規劃的行為，將按照《城鄉規劃法》第六章“法律責任”的規定依法追究單位和個(gè)人的行政和法律責任。

　　五是城鄉規劃的編制單位和個(gè)人也必須承擔相應的法律責任�！冻青l規劃法》第六章第六十二條對編制單位和個(gè)人的各種違法行為作出了明確的處罰規定。

　　六是城鄉規劃強調公眾參與和社會(huì )監督�！冻青l規劃法》第五章“監督檢查”中除對于政府和人大的監督責任和方式作出明確規定之外，還規定了城鄉規劃必須依法向社會(huì )公眾公示，并接受社會(huì )各界監督。對于群眾舉報投訴的違反規劃建設行為，城鄉規劃管理部門(mén)必須認真處理，對于投訴不作為的行為，應當追究行政部門(mén)負責人的行政責任。

　　城鄉規劃審批過(guò)程本身也是一個(gè)立法的過(guò)程，并且比一般的行政性法規立法程序更加嚴格，它增加了同級權力機構（即各級人大）的審查環(huán)節。從這個(gè)意義上說(shuō)，城鄉規劃編制工作者的責任十分重大。

　　城鄉規劃的本質(zhì)是公共政策

　　城鄉規劃作為公共政策的作用是補市場(chǎng)之不足，保護社會(huì )弱勢群體的利益。這就要求編制的城鄉規劃能夠充分發(fā)揮統籌協(xié)調和綜合調控作用，引導城鎮化健康發(fā)展、促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。城鄉規劃的這種調控市場(chǎng)、統籌協(xié)調的作用也是一般規劃設計無(wú)法比擬的，它體現在：

　　1.城鄉規劃是國家調控經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要手段。投融資體制改革之后，國家強調充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，促進(jìn)工程建設投資多元化，但是有四個(gè)環(huán)節是不能放開(kāi)的：一是必須符合產(chǎn)業(yè)政策；二是必須符合城鄉規劃選址意見(jiàn)；三是項目必須依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；四是必須嚴格控制用地指標。實(shí)際上，是通過(guò)城鄉規劃等環(huán)節來(lái)實(shí)現調節和控制的。

　　2.城鄉規劃是以未來(lái)為目標，綜合經(jīng)濟和社會(huì )的方方面面，這就要求城鄉規劃的編制都必須做到嚴謹、科學(xué)，經(jīng)得起歷史檢驗，為后人負責。城鎮體系規劃和城市總體規劃的編制要求嚴謹、科學(xué)，這是由其范圍、內容和層級決定的，比較容易理解。作為修建性詳細規劃的編制，其實(shí)也同樣要求做到嚴謹和科學(xué)。以居住小區的規劃為例，它是以控制性詳細規劃為依據制定的修建性詳細規劃。盡管其方案是為企業(yè)服務(wù)，但是一旦經(jīng)過(guò)政府主管部門(mén)批準后，即成為具有法律效力的規劃，同樣要求其必須具備科學(xué)性和嚴謹性。

　　3.政府和規劃設計單位的責任。仍以居住小區規劃為例，政府必須為規劃編制提供相應的基礎條件。政府必須提供該地塊的控制性詳細規劃，并提供相關(guān)技術(shù)標準和地方導則，即為規劃編制工作提出明確的要求和進(jìn)行指標控制。規劃獲得批準后，政府主管部門(mén)還必須承擔相應的法律責任。因此作為規劃設計單位，既要體現企業(yè)利益，更要體現公眾利益，規劃的編制必須體現對企業(yè)利益和公眾利益的協(xié)調。

　　綜上所述，第一，依法編制和審定的城鄉規劃，是加強城鄉規劃管理的依據。盡管規劃編制所采取的手段是技術(shù)的，但是一經(jīng)審批即成為法律依據，充分體現了城鄉規劃工作者所承擔的重大責任。第二，加強城鄉規劃管理，是為了協(xié)調城鄉空間布局、保護自然資源和歷史文化遺產(chǎn)、改善人居環(huán)境、促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境全面協(xié)調可持續發(fā)展，這是《城鄉規劃法》的立法本意，也是編制城鄉規劃的指導思想。第三，制定和實(shí)施《城鄉規劃法》，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的需要，是統籌城鄉建設與發(fā)展，確立科學(xué)的規劃體系和嚴格的規劃實(shí)施制度的需要。因此，必須正確處理近期建設與遠期發(fā)展，局部利益和整體利益，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，現代化建設和歷史文化保護的關(guān)系，充分發(fā)揮城鄉規劃在促進(jìn)合理布局、節約資源、保護環(huán)境、體現特色，引導城鎮化健康發(fā)展中統籌協(xié)調和綜合調控作用，促進(jìn)城鄉社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展。

 全國人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )主任委員  汪光燾