經(jīng)過(guò)30年改革開(kāi)放，我國城市化水平顯著(zhù)提高，城市化率從1978年的不足17.92％，提升到2007年的44.90％。據世界銀行估計，未來(lái)15年內中國平均每年約有2000萬(wàn)農民進(jìn)入城市。到2020年左右，中國的城市化率有望達到60％以上，進(jìn)入城市化中后期。然而，在城市經(jīng)濟快速增長(cháng)，人口迅速聚集，城市化發(fā)展取得舉世矚目成就的同時(shí)，與之相伴的矛盾也暴露出來(lái)，表明我們仍處于城市化進(jìn)程中的“半城市化”狀態(tài)。

　　一、何謂“半城市化”

　　“半城市化”源自地理學(xué)的概念，強調的是農村地區向城市化地區轉變過(guò)程中的一種過(guò)渡性地域類(lèi)型。早在20世紀50年代，戈特曼(Jean Gottmann)在其大都市帶理論中就提到了這種類(lèi)型獨特的地區，他認為其特征是“處于城市之間的非城市用地，也并非傳統意義上以農業(yè)經(jīng)濟活動(dòng)為主的鄉村地區，而是以與城市不同的景觀(guān)和產(chǎn)品同城市密切地聯(lián)系在一起，同時(shí)獲得來(lái)自于中心城市的各種服務(wù)的所在�！�1987年，McGee在研究亞洲發(fā)展中國家的城市化問(wèn)題時(shí)，也發(fā)現了一類(lèi)分布在大城市之間的交通走廊地帶，與城市相互作用強烈、勞動(dòng)密集型的工業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他非農產(chǎn)業(yè)增長(cháng)迅速的“半城市地區”——他借用印尼語(yǔ)將其稱(chēng)作“Desakota”(desa即鄉村，kota即城鎮)。

　　城市化是一項涉及經(jīng)濟、社會(huì )與生態(tài)等方方面面的系統工程，前提是城市或地區創(chuàng )造了更多的就業(yè)機會(huì )，農村人口轉移到城市，在城市定居和工作，政府提供城市基礎設施、住房、教育、社保和醫療等公共品，城市用地、商業(yè)用地增加，一部分土地的用途發(fā)生轉換。

　　“半城市化”是相對于“城市化”而言的，是一種不徹底的城市化狀態(tài)，這種不徹底不僅僅表現在地區景觀(guān)和空間結構方面，還廣泛存在于城市化進(jìn)程中的社會(huì )經(jīng)濟領(lǐng)域·集中體現為，產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)構成的非農化水平已相當高，但城市社會(huì )、管理和文化系統相互脫節，缺乏整合。

　　二、我國的半城市化現象及成因

　　我國城市化進(jìn)程中的突出問(wèn)題表現為工業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展與城市功能缺位的矛盾，經(jīng)濟城市化發(fā)展與社會(huì )城市化不足的矛盾。

　　1、人口的“半城市化”。首先是流動(dòng)人口的身份和待遇問(wèn)題。目前，中國85％左右的流動(dòng)人口是農村進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力。這些農民工雖然長(cháng)期在城市從事產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，但身份仍是農業(yè)戶(hù)口，為城市發(fā)展做出貢獻卻不能參與成果分享，在居住、醫療、社會(huì )保障、子女受教育等方面享受不到與城市居民的同等待遇，他們的生活一半在城市，另一半其實(shí)仍在農村。針對北京市農民工的一次調查顯示。農民工生病以后，59.3％；的人忍著(zhù)不花錢(qián)看病，另外40.7％花錢(qián)看病的人平均支出是885.46元，而其所在單位為其看病的平均支出卻僅有72.3元。不足實(shí)際看病費用的1／12。其次表現為城市新居民與社會(huì )的融合問(wèn)題。大量進(jìn)入城市的農民并未真正融入城市生活，這包括部分“城中村”的原村民，他們身份雖已成為城市人口，但長(cháng)期以來(lái)習慣坐享“出租屋經(jīng)濟”的收益，缺乏就業(yè)的壓力和動(dòng)力，其依賴(lài)土地生存的生活方式并未發(fā)生根本改變。

　　2、市政功能的“半城市化”。這在城中村尤為突出，城中村內的社會(huì )管理與“外部”的城市管理構成明顯的“二元結構”。深圳、廣州等地城中村基礎設施與城市市政配套脫節，市政水電管網(wǎng)、道路修到村口就打��；城中村建設達不到城市建設的標準，建筑密度通常遠高出規范小區的30％～40％，村內道路狹窄，安全隱患大，“臟、亂、差”成為頑疾。深圳等地的“村改居”雖然在行政建制上已經(jīng)成為城市區域，但在城市規劃、城市建設方面離城市化的要求還相距甚遠。

　　3、社會(huì )公共服務(wù)的“半城市化”。按戶(hù)籍人口規模決定的行政管理體系和社會(huì )公共服務(wù)體系，因事權、財權與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配，而無(wú)法滿(mǎn)足吸納了大量外來(lái)人口的城市實(shí)際需求，這在本外地人口倒掛的地方尤顯突出。以東莞為例，其所屬的長(cháng)安鎮總人口64萬(wàn)人，其中外來(lái)人口占92.32％，GDP133.7億元，均超過(guò)三亞市，顯示其經(jīng)濟實(shí)力和人口規模已達到甚至超過(guò)了內地的中小城市，但仍采用農村型小城鎮管理體制，所配置的教育、治安、醫療、環(huán)保等各種社會(huì )性基礎設施均極為短缺。各鎮區通常不得不各自為政進(jìn)行配套，這樣不僅導致重復建設，又通常達不到公共服務(wù)供給的經(jīng)濟規模。

　　筆者曾對珠三角新興城區的“競爭力”與“和諧度”進(jìn)行研究，從經(jīng)濟發(fā)展、城市功能、社會(huì )和諧三方面，選取若干指標來(lái)度量新興城區的發(fā)展狀況。發(fā)現某些城區各方面的發(fā)展不均衡，雖然經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展已具有較強的競爭力，就業(yè)的非農化程度很高，但在城市功能或是社會(huì )和諧方面卻相對落后。如佛山的南海區在珠三角22個(gè)新興城區里，經(jīng)濟發(fā)展指數名列第六，而體現公共福利、生態(tài)環(huán)境、社會(huì )治安水平的社會(huì )和諧指數僅列第十八；東莞的石碣鎮經(jīng)濟發(fā)展指數名列第四，而城市設施指數僅名列第十五(參見(jiàn)表1)。這反映出我們不少城區并不具備與其經(jīng)濟或產(chǎn)業(yè)人口規模相匹配的城市公共服務(wù)和配套能力，呈現半城市化特征。

　　導致我國半城市化問(wèn)題的原因是多樣的，其深層次原因是多項政策和制度復合作用的結果。

　　一是城鄉二元管理體制的制約。人口的二元身份、二元待遇，導致流動(dòng)人口與戶(hù)籍居民即便生活在同一城市區域中，也形成相對隔離的兩個(gè)群體，在經(jīng)濟利益、社會(huì )交往上形成兩個(gè)互不相同的社會(huì )形態(tài)，造成心理與文化上的隔離。在城鄉二元土地所有制下，城鄉建設用地管理被人為割裂開(kāi)來(lái)，政府通常將農村的公共基礎設施和公共服務(wù)的配套、規劃和管理責任推卸給鄉村，形成了城鄉公共設施和服務(wù)水平的落差。

　　二是行政區劃和行政管理制度的制約。我國現行的地級市設市標準仍沿用國發(fā)(1993)38號文件，主要以戶(hù)籍人口規模作為標準，這種設市標準與目前中國經(jīng)濟相對發(fā)達地區大量吸引外來(lái)產(chǎn)業(yè)人口的現實(shí)不符�，F行的設市標準和城市管理職能，都不利于城市根據有效管理人口的實(shí)際情況來(lái)制定相應的城市財政投入、建設、各項職能管理的規劃和政策。

　　三、應對半城市化現象的國際經(jīng)驗

　　“半城市化”是世界各國在工業(yè)化、城市化過(guò)程中的普遍現象，主要是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地形態(tài)轉變等因素的驅動(dòng)下，大量流向城市的農民和國際移民，受勞動(dòng)技 能、知識結構、文化差異的影響，工作條件和待遇較低，在生活方式和習慣上不能馬上融入或適應城市社會(huì )。第一次“全球化”浪潮后，巴西、墨西哥等發(fā)展中國家“巨型”城市里的貧民窟便是典型。為此許多國家都先后出臺政策解決叫“城市化”引起的問(wèn)題。

　　日本實(shí)行流動(dòng)人口登記制度，以保證移民享有基本的公共服務(wù)和社會(huì )保障�？缭绞袇^町村界限的人口，在遷動(dòng)14天之內須向遷入地政府有關(guān)部門(mén)登記，各地政府根據記錄，制定人口流動(dòng)管理和服務(wù)計劃，包括提供兒童的義務(wù)教育、對貧困家庭的食物補貼、國家提供的醫療服務(wù)，并根據居住的年限，分別提供短期性和長(cháng)期性社會(huì )福利保障等。

　　在韓國，政府制定了一系列政策來(lái)加強城市人居環(huán)境建設和提高城市吸納人口的能力。在新城市建設中，韓國注意發(fā)揮地理優(yōu)勢，按照現代化、高標準規劃建設，城內商店、學(xué)校、醫院等生活服務(wù)設施布局合理、服務(wù)方便，同時(shí)加強政府監督管理，減免新城市稅負，營(yíng)造舒適、衛生的城市生活環(huán)境，興建價(jià)格低廉的公寓住宅，目的就是確保新城市真正具有吸納能力。

　　巴西實(shí)施土地改革和家庭農業(yè)支持計劃，解決工業(yè)化、城市化過(guò)程中的貧困化問(wèn)題。20世紀90年代以后，巴西政府重新審視城市化發(fā)展思路，旨在高城市化率基礎上反哺農村，出臺了一系列政策，重點(diǎn)解決貧困問(wèn)題，盡量把農民穩定在土地上，防止農村人口向大城市的過(guò)度流動(dòng)。1995～2000年，巴西政府通過(guò)沒(méi)收非法土地、收購土地、開(kāi)墾新地等措施，向無(wú)地農民提供了1894萬(wàn)公頃土地和103億雷亞爾的貸款，安置了48.2萬(wàn)農戶(hù)。

　　相對于其它一些國家，中國的半城市化現象更為突出和復雜，除受經(jīng)濟結構、用地形態(tài)、社會(huì )生活方式的變化等因素影響外，中國的“半城市化”受政策及體制因素的影響更大。目前，中國已進(jìn)入城市化率40％～60％的城市化峰速發(fā)展階段，處于城市化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，如不正視“半城市化”產(chǎn)生的種種負面影響，將不可避免地危及社會(huì )的和諧，阻礙城市化的延續。因此，我們有必要借鑒各國的經(jīng)驗，盡早改革和制訂相關(guān)政策，防止步入“半城市化陷阱”。

　　四、防范“半城市化陷阱”的政策建議

　　化解半城市化問(wèn)題的關(guān)鍵是解除管理體制的束縛。要沖破現有管理體制下形成的地方利益、群體利益等重重阻礙，深化城鄉二元戶(hù)籍管理體制、二元土地管理體制、城市設置標準、城市管理體制等配套的制度改革，使之適應中國城市化、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的要求。為此，筆者建議：

　　1、把流動(dòng)人口管理政策納入全國城市發(fā)展戰略。借鑒國際組織提倡的發(fā)展中國家流動(dòng)人口管理經(jīng)驗，我們應高度重視農村人口向城市遷移的積極作用。要充分認識到，農村人口向城市遷移是發(fā)展中國家城市化進(jìn)程中的一個(gè)長(cháng)期特征，必須將流動(dòng)人口管理政策納入到整個(gè)國家的城市發(fā)展戰略中去。需要對農村人口向城市遷移的經(jīng)濟和社會(huì )影響進(jìn)行統籌考慮，需要遷出地區和遷入地區達成適當的協(xié)議，也需要民間組織、學(xué)術(shù)機構和媒體的共同參與。同時(shí)，要收集和完善農村人口向城市遷移的相關(guān)數據，積極利用各類(lèi)平臺向外來(lái)勞工提供有關(guān)城市地區經(jīng)濟及社會(huì )情況的信息，包括獲得就業(yè)機會(huì )的信息等。

　　2、全面推行“居住證”制度。按照傳統的思路，逐步增加戶(hù)籍人口比重、行政審批入戶(hù)以實(shí)現城市人口數量增長(cháng)并控制質(zhì)量，是有局限性的，因為按照目前增加戶(hù)籍人口的思路，能夠提供和實(shí)現的戶(hù)籍增量相對于入戶(hù)需求總是不足的。借鑒國際做法，可逐步在全國建立“居住證”制度，面向所有居民設定居留標準，對達到居留標準的人，政府必須接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。這種面對所有居民的標準可以保障城市人口質(zhì)量、保障機會(huì )均等。深圳和上海等地已在試行的“居住證”制度有類(lèi)似的改革含義。通過(guò)入戶(hù)政策和居住證制度“兩條腿走路”，既可以加速戶(hù)籍人口的增長(cháng)，又可以對人口增量實(shí)施有效的質(zhì)量和數量控制。

　　3、強化城市市政管理和市政服務(wù)的職能。龐大的流動(dòng)人口已經(jīng)改變中國的人口格局，對傳統的屬地化管理機制形成沖擊。新的人口格局要求各級政府不僅要為城市戶(hù)籍人口提供公共服務(wù)，也要考慮為城市流動(dòng)人口提供同樣的公共服務(wù)，履行應有的政府職能。應將城市有效管理人口(而不僅僅是戶(hù)籍人口)納入城市資源分配和服務(wù)對象，通過(guò)相應的機制調整，強化城市市政管理和市政服務(wù)的職能，鼓勵城市有序地吸納外來(lái)工，逐步建立惠及所有戶(hù)籍居民和非戶(hù)籍人口的城市公共服務(wù)體制和制度，改變片面強調城市“行政經(jīng)濟區”功能的狀況。

　　4、修訂設市標準，賦予城市相應的行政管理權限。要根據中國的現實(shí)情況，以城市常住人口為基礎，科學(xué)劃定設市標準；城鎮行政管理級別的確定要充分考慮地方的經(jīng)濟與人口規模，并賦予相應的管理事權與配套資源。同時(shí)，要積極推進(jìn)政區管理模式由廣域型向城市型轉變。在美國，縣與城市之間一般不是行政隸屬關(guān)系，二者之間是職能分工的關(guān)系，這有利于最大限度實(shí)現轄區范圍的統籌規劃。而中國目前城市設置采用的是廣域型行政區劃，是市領(lǐng)導縣，或是撤縣設市。若調整成城市型行政建制，可增強市一級的統籌協(xié)調能力，有效改善二元土地結構等問(wèn)題。

　　我國工業(yè)化、城市化發(fā)展到今天，已經(jīng)到了制度破冰的時(shí)候了。這些改革固然無(wú)法在短時(shí)間內一步到位，徹底消除半城市化問(wèn)題，但是卻可能極大減少這些摩擦。

　　[作者簡(jiǎn)介]余暉(1971－)，女，湖南長(cháng)沙人，任職于綜合開(kāi)發(fā)研究院(中國·深圳)。研究方向：區域經(jīng)濟和流通經(jīng)濟。