大浦東“功能區域”時(shí)代終結的新聞近來(lái)不絕于耳。

　　5月6日，上海市政府公布了國務(wù)院同意將南匯區并入浦東新區的消息。9月2日晚，浦東新區區委宣布對新浦東19個(gè)委辦局黨組(黨委)書(shū)記的任命決定。但上海市民關(guān)注的“大浦東”之后具體行政區劃設置的方案仍“待字閨中”。

　　今年6月，被上海市委書(shū)記俞正聲稱(chēng)為“冷班子”的六人調研組進(jìn)駐浦東，其中，新區行政體制改革就是重要命題之一。

　　華東師范大學(xué)終身教授、中國行政區劃研究中心主任劉君德作為六人“冷班子”背后參與行政體制改革研究的專(zhuān)家組的主要成員，他告訴時(shí)代周報記者：“目前開(kāi)發(fā)區、新區、功能區、開(kāi)發(fā)公司等與街鎮復雜的關(guān)系一定會(huì )理順，撤‘功能區’已經(jīng)基本成為共識�；�于新浦東‘大區制’的現狀，在短時(shí)期內推行新的‘大街區’、‘大市鎮’、‘大開(kāi)發(fā)區’三者并存的模式，也許是一條出路，可以先行先試�！�

　　一個(gè)審批流程要一個(gè)月

　　據川沙新鎮一位鎮政府工作人員反映，2005年成立功能區之前，鎮政府就三個(gè)層級，科員只要向科長(cháng)和副鎮長(cháng)、鎮長(cháng)負責，但功能區成立之后，科員之上多了八個(gè)層級，“往往一個(gè)待審批的報告走流程就要一個(gè)月，嚴重影響了辦事效率”。

　　2003年，劉君德正巧在川沙進(jìn)行社區研究，“當時(shí)的浦東已經(jīng)全世界聞名，但大家只知道陸家嘴[29.18 0.03%]，沒(méi)人知道川沙，為什么浦東開(kāi)發(fā)那么多年，川沙始終沒(méi)有發(fā)展？”在劉君德眼里，川沙甚至還不如他的老家蘇北的一個(gè)縣城�！霸�因就在于浦東發(fā)展過(guò)程中嚴重的二元結構、城鄉差距，而中央授予浦東綜合配套改革試驗區中重要的一點(diǎn)就是要求解決城鄉二元結構問(wèn)題�！�

　　用什么辦法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，是擺在時(shí)任浦東區區長(cháng)的張學(xué)兵面前首要思考的問(wèn)題。

　　“應該說(shuō)，功能區域的產(chǎn)生有其特殊背景，現在招致罵聲一片，事實(shí)上并不公平，當時(shí)為何就沒(méi)人反對呢？”劉君德為此打抱不平。

　　當時(shí)的情況是，四個(gè)國家級開(kāi)發(fā)區普遍存在土地空間有限、引進(jìn)外資來(lái)也沒(méi)地方安置，而鄉鎮又不歸開(kāi)發(fā)區管，要地也沒(méi)對象。

　　更大的背景是，陸家嘴、外高橋、張江、金橋、三林等區域已經(jīng)具備各自明顯的功能布局，規劃部門(mén)也是按照六大塊來(lái)作具體規劃的。劉君德指出：“在中國，轉型的‘行政區經(jīng)濟’運行時(shí)期，城市規劃區如果不與行政區協(xié)調整合，事情往往很難統籌，難辦�！�

　　而今，俞正聲為大浦東下一步的行政區劃變動(dòng)定下了基調：“要結合政府機構改革，進(jìn)一步轉變政府職能，積極探索適應大區域特點(diǎn)、體現扁平化特征的新型行政管理體制�！�

　　呈現三大模式

　　不難發(fā)現，浦東六大功能區域存在三種形式，一種是以陸家嘴、三林為主的城市街區模式；一種是以川沙新鎮為主的“區鎮合一”模式；還有一種就是以張江為主的開(kāi)發(fā)區模式。

　　據劉君德觀(guān)察，目前矛盾最大的就是開(kāi)發(fā)區�！伴_(kāi)發(fā)區的功能區域應該撤銷(xiāo)，開(kāi)發(fā)區的主體應該是開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，由管委會(huì )來(lái)統籌整個(gè)區域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，現在有了功能區，等于多了一個(gè)婆婆，國家級開(kāi)發(fā)區的級別原本就比功能區要高，但現實(shí)是功能區的書(shū)記在管開(kāi)發(fā)區管委會(huì )的主任�！�

　　所以，按照劉君德的方案，未來(lái)“大浦東”行政區劃或將呈現三個(gè)“大”：

　　一是大街區，如成立陸家嘴街區管委會(huì )，劉君德個(gè)人比較傾向于叫“陸家嘴行政分署”，作為新區政府的派出機構，這是名正言順的。劉君德認為這類(lèi)“大街區”在城市化程度高的地區可以實(shí)行，如陸家嘴、三林地區，撤銷(xiāo)街道，像目前的川沙新鎮一樣實(shí)行“社區共治”。

　　二是大開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，推行開(kāi)發(fā)區管鄉鎮，規劃、建設功能可以由開(kāi)發(fā)區來(lái)管，鄉鎮只負責社會(huì )管理職能。目前看來(lái)適用于張江、金橋、外高橋和臨港。

　　三是大市鎮模式。如同現在的川沙新鎮，但因為“大浦東”功能的重新劃分，劉君德認為可能部分鄉鎮會(huì )面臨重新的規整。比如，在浦東機場(chǎng)區域(包括原南匯的祝橋等)建立一個(gè)與川沙新鎮平級的新鎮，同樣實(shí)行“社區共治”。

　　“但原則是成熟一個(gè)發(fā)展一個(gè)，而不是像2004年、2005年那樣搞一刀切�！眲⒕�德透露，“冷班子”成員在這一點(diǎn)上已經(jīng)達成了共識，而對具體的時(shí)間表，劉君德坦言不好說(shuō)，“現在，穩定是第一位的，先把區級機構理順，再者，專(zhuān)家層面的工作也只能做到這個(gè)程度，接下去具體的實(shí)施框架和操作方案，還有待政府層面來(lái)決斷�！�

　　應該說(shuō)，目前浦東的“大區制”已經(jīng)是既成的事實(shí)，在很多學(xué)者看來(lái)，雖不符合國際潮流，但在中國特定時(shí)期、特殊地區(如浦東)，在強勢政府的背景下，適度擴大地盤(pán)，并盡可能地使權力空間、規劃空間、行政空間適度統一是有利于城市-區域規劃、建設和管理的，對發(fā)展是有利的。正如劉君德提出的“行政區經(jīng)濟理論”所分析的，轉型期的中國，行政區劃(權力空間)對區域經(jīng)濟、城市規劃發(fā)展存在剛性約束。

　　作為一種妥協(xié)，劉君德指出在“大街區”、“大市鎮”之下撤銷(xiāo)街道和小鄉鎮可以通過(guò)加強社區，推行“共治”，以及通過(guò)按照人口規模設立若干中心的辦法解決“大與小”的矛盾。

　　因此，目前川沙新鎮管理體制中的“區鎮合一、鎮管社區”模式或將被進(jìn)一步推廣。