編者按：本文是根據胡存智博士在第七屆北京大學(xué)景觀(guān)教育大會(huì )上的發(fā)言整理而成。（會(huì )議報道：北京大學(xué)第七屆景觀(guān)設計學(xué)教育大會(huì )召開(kāi)）

　　胡存智簡(jiǎn)介：國土資源部總規劃師， 國土資源部總規劃師，中國土地學(xué)會(huì )土地經(jīng)濟分會(huì )會(huì )長(cháng)，中國土地估價(jià)師協(xié)會(huì )常務(wù)副會(huì )長(cháng)，全國土地估價(jià)師資格考試委員會(huì )副主任，北京師范大學(xué)兼職教授，曾任國土資源部土地利用管理司副司長(cháng)、國土資源部土地利用管理司司長(cháng)，國土資源部規劃司司長(cháng)。

圖為國土資源部總規劃師胡存智

　　演講內容：

　　謝謝大會(huì )給我這樣一個(gè)機會(huì )作報告，與其說(shuō)報告，不如說(shuō)是一次匯報。土地資源規劃近年來(lái)我們也做了一些探索，特別是景觀(guān)設計、景觀(guān)規劃方面也融入了這些概念，并且大力推動(dòng)，所以使得土地利用總體規劃也體現了一些景觀(guān)設計和景觀(guān)規劃的特點(diǎn)。下面我給大家做一個(gè)簡(jiǎn)要的報告。

　　一、土地利用總體規劃的新特征

　　這一輪土地利用總體規劃是從四個(gè)方面來(lái)考慮的，這四個(gè)方面主要是：一、統籌安排各類(lèi)各業(yè)用地規模，其目的是要協(xié)調日益尖銳的人地矛盾；二、優(yōu)化用地空間布局，統籌安排生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，構建宜居的城鄉環(huán)境，引導建設美好家園；三、促進(jìn)土地生態(tài)建設，協(xié)調綠色及開(kāi)敞空間，充分發(fā)揮耕地生產(chǎn)、生態(tài)雙重功能；四、部署國土整治，促進(jìn)人與自然和諧。

　　1、規劃指標的分類(lèi)設置

　　指標體系是我們進(jìn)行規模設置的基礎。指標的控制，各類(lèi)用地的規�？刂�，這個(gè)指標從3個(gè)方面設置。

　　  1）不同地類(lèi)分類(lèi)設置

　　按照耕地、園地、林地、牧草地、建設用地以及占用和補充分類(lèi)控制。

　　  2）分別控制總量、增量、效益三類(lèi)指標

　　    ·總量指標：耕地、基本農田、園地、林地、牧草地、總建設用地、城鎮工礦用地以及交通水利用地共九項

　　    ·增量指標：新增總建設用地、新增建設占農用地、新增建設占耕地、補充耕地義務(wù)量、工程補充耕地共五項。

　　    ·效益指標：人均城鎮工礦用地一項。

　　  這個(gè)規劃里面管效益的指標主要是人均城鎮工礦用地，其他都是總量和變量的指標，增量的指標。

　　2、規劃的剛性與彈性指標

　　  1）約束性指標--剛性

　　    ·在規劃期內不得突破的指標，共6項

　    　·分別是耕地保有量、基本農田面積、補充耕地義務(wù)量、新增建設占耕地、城鄉建設用地、人均城鎮工礦用地。

　　比如說(shuō)耕地保有量不能少于一定的耕地，這是不行的�；�本農田要保證，同時(shí)建設用地也要適當的控制。比如說(shuō)城鄉建設用地，城市可以多一點(diǎn)，農村也可以多一點(diǎn)，但是城市和農村加起來(lái)的量是不能太多的，是要剛性控制的。

　  　2）預期性指標--彈性

　　    ·規劃期內引導實(shí)現的指標，實(shí)施中可變動(dòng)，共九項。

　　    ·分別是園地、林地、牧草地、工程補充耕地、新增建設占農用地、總建設用地、城鎮工礦用地、交通水利用地、新增總建設用地。

　　制訂的是一個(gè)數字，執行過(guò)程中可以有所變化。

　　3、規劃指標的分屬控制

　　  1）建設用地總量控制

　　建設用地規模是由兩個(gè)東西決定，即城鄉建設用地和基礎設施用地兩個(gè)規模加起來(lái)得到的總規模。

　  　2）城鄉建設用地控制

　　建設用地規模又是由城鎮工礦用地和農村建設用地兩類(lèi)構成的。我們在控制的時(shí)候是可以分層控制的。

　  　3）新增建設用地分層控制

　　    ·新增建設用地=新增建設占農用地+新增建設占未利用地

　　    ·新增建設占農地=新增建設占耕地+新增建設占園林草地

　�。ㄒ唬┐_定各類(lèi)用地規模--統籌協(xié)調的結果

　　1、各類(lèi)用地規模確定的方法

　  　1）確定耕地規模的方法

　　保護耕地的底線(xiàn)--最低需求法，也就是說(shuō)我們最少需要多少耕地，不能少于這個(gè)數。少于這個(gè)數就要危及農業(yè)生產(chǎn)的安全，危及糧食安全。

　　從應保盡保德角度確定耕地規模。

　  　2）確定建設用地規模的方法

　　采用極限的方法，我們假設2020年到2030年是我們國家的人口高峰，同時(shí)生態(tài)環(huán)境達到最大或接近最大的承載量。那時(shí)生態(tài)環(huán)境是最緊張的。同時(shí)建設用地也達到最大值，工業(yè)化時(shí)代到那時(shí)也基本處于最高峰時(shí)期。之后慢慢進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，用地會(huì )慢慢減少。因此把用地最高峰時(shí)期的值計算出來(lái)，作為規�？刂频闹笜�。

　　  3）確定其他用地規模的方法

　　按總量平衡的方法確定其他地類(lèi)規模。

　　2、各類(lèi)用地規模確定的結果

　　  1）農用地規模

　　耕地不再減少，目前是18.31億畝，有調查顯示多于這數字，我們保住規劃的目標基本沒(méi)有問(wèn)題�；�本農田要保住15.6億畝。這個(gè)規劃執行了5年以后現在看來(lái)還是在可控的范圍之內。

　　  2）建設用地規模

　　建設用地是分層控制，總量是3724萬(wàn)公頃，我們國家所有的建設用地就是37萬(wàn)平方公里�；�礎設施大概1059萬(wàn)公頃，城鄉建設用地2665萬(wàn)公頃。在城鄉建設用地中，城鎮工礦用地10萬(wàn)平方公里，農村建設用地16萬(wàn)平方公里。

　　這個(gè)結果是用極限的辦法推算出來(lái)的，到2020年就按照這個(gè)規劃進(jìn)行。

　　基礎設施是按照經(jīng)濟發(fā)展的強度保證用地的，城鄉建設用地是按照人來(lái)給予安排的。這是按照02020年到2030年我國人口達到高峰14.7億人口考慮的。同時(shí)也考慮到我們國家目前存在的大約1.5-2億的流動(dòng)人口。他們在城市和農村之間保持一定的務(wù)工和居住方面的流動(dòng)，這部分人也考慮需要增加用地。

　　從總量上看，我們國家的建設用地比例并不大，從全國來(lái)看，大約只占到3.36%。建設用地占我們國家的國土面積3.36%左右。實(shí)施的2020年的規劃以后變成了3.94%。表面上看量不大，但是對于城市來(lái)說(shuō)要引起我們高度的警惕。這就是上海建設占轄區面積比例達到29%，今后將要36%。天津目前占29%，今后要達到34%；北京目前是19%，2020年要達到23%。同樣的例子，香港是22%。作為省來(lái)說(shuō)情況也不容樂(lè )觀(guān)。江蘇目前17%，將來(lái)要達到19%；廣東從9%將要達到11%；浙江從9%要達到11%。

　　從國際上的比較，我們發(fā)現，我們國家的用地還是稍微多了一些，這樣對于人口，對于生態(tài)會(huì )造成很大的壓力。比如說(shuō)英國的平均水平大概在6%，當然英格蘭要高一些，達到15%；韓國目前是8.2%，計劃到2020年達到11%；荷蘭還有其他一些國家是15%左右。這個(gè)量雖然不大，但是局部地區要引起高度警惕。

　�。ǘ�）引導各類(lèi)用地特別是城鄉用地合理布局

　　這項規劃工作在土地規劃中是這么做的，主要是分三個(gè)工作來(lái)做：

　　1、規劃空間分區

　  　1）土地綜合利用分區

　　省級規劃以綜合分區為主，其他分區為輔。

　　  2）土地利用功能分區

　　市縣級規劃以功能分區、管制分區為主，其他分區為輔。

　　  3）土地利用管制分區

　　鄉鎮級規劃以上

　　這3個(gè)分區在不同層級的規劃，如省級、市級、縣級。省級規劃以綜合分區為主，市、縣級規劃以功能分區為主，鄉鎮級規劃以管制分區為主。

　　2、基本農田保護區

　　劃定基本農田保護區是土地規劃的一個(gè)重要內容。但是這次規劃中土地利用的基本農田保護區是也一定彈性的，空間上是有彈性的。這樣便于我們實(shí)施規劃，并且可以進(jìn)行一定的建設。

　　1） 基本農田

　　法律有明確規定，剛性 15.6億畝。

　　2） 基本農田保護區

　　應明確為規劃概念，面積應大于基本農田面積。

　　3） 基本農田保護區內的彈性空間

　　保護區內的富余耕地面積，平時(shí)按照基本農田保護，在既定基礎設施和特定項目建設時(shí)，作為用地的預留空間。

　　3、城鎮村建設邊界

　　這也是此次規定一個(gè)新的特點(diǎn)和主要的要求。

　　1）城鄉建設用地規模邊界

　　在給定規模的基礎上劃定一個(gè)范圍。

　　2）城鄉建設用地擴展邊界

　　所有的建設，特別是城鎮村、城鄉的建設不能超出這個(gè)建設范圍。比如說(shuō)現在的城鎮建設用地，這部分是在未來(lái)規劃中需要增加的建設用地。圍住它們的叫規模邊界。規模邊界內部的部分是允許建設的區域。在規模邊界之外劃定一個(gè)擴展邊界，在擴展邊界范圍內，所有的建設不能超出擴展邊界。設置空間的管制和布局主要是為了更和城市規劃和其他規劃相銜接。兩個(gè)規劃在不同條件下目標可能稍有差別，技術(shù)有差別的情況下很容易有不一樣的地方，為了做好銜接，我們劃好銜接保證這兩個(gè)規劃很好的銜接。

城鄉用地布局引導示意圖

　　有了這樣的邊界以后就可以有一定的空間靈活性在規劃中。首先可以由一些形狀上的改變，在規劃期間可能會(huì )出現規劃中沒(méi)有預料的情況，會(huì )出現形狀的改變，這是可以的，因為它沒(méi)有超出擴展邊界，，面積規模沒(méi)有擴大。如果出現超出了擴展邊界的變化是不允許的。

　　在這樣的空間引導和空間布局下，我們就可以比較容易地進(jìn)行規劃上的建設和布局。由于有了擴展邊界，在這些地方就有很多農田、水利其他地類(lèi)，就需要我們從景觀(guān)規劃的角度給予全面的考慮。

　�。ㄈ�）構建優(yōu)美的生態(tài)和景觀(guān)環(huán)境

　　這里有兩個(gè)很重要的工作，一是要布設國土生態(tài)網(wǎng)絡(luò )屏障用地，二是要為建設美好家園奠定宏觀(guān)和景觀(guān)基礎。

　�。ㄋ模┫到y安排國土整治

　　通過(guò)整治工程優(yōu)化利用土地，形成用地集約、布局合理、環(huán)境友好、景觀(guān)優(yōu)美的用地格局。

　　目前的土地整治工作主要有三項，一項是拆舊建新，一項是農地整理，一個(gè)是生態(tài)重整。

　　圖上所示是常州和四川的土地整治規劃圖。